Fundamentación ética y política del lobbying
Ethical and political grounds for lobbying
Mario Buenaventura Castillo Hilario
1
1
Universidad Nacional Agraria La Molina, Lima, Perú. Email: mcastillo@lamolina.edu.pe
Recepción: 30 junio del 2019; Aceptación: 30 noviembre del 2019
Resumen
Esta investigación tiene como objetivo fundamentar el lobbying desde la ética y la política. Para esto,
se ha realizado una revisión sistemática de la bibliografía sobre el lobbying, la historia, la sociología,
la ética y la política. Se concluye que el lobbying puede ser un espacio público para legitimar el
Estado y una actividad justa, siempre y cuando se fundamente en la acción comunicativa.
Palabras clave: lobbying, Estado, acción comunicativa.
Abstract
This research aims to support lobbying from ethics and politics. For this, a systematic review of the
literature on lobbying, history, sociology, ethics and politics has been carried out. It is concluded
that lobbying can be a public space to legitimize the State and a fair activity, as long as it is based on
communicative action.
Keywords: lobbying, State, communicative action.
Revista Tierra Nuestra
ISSN 1997-6496 (Versión electrónica)
Website: http://revistas.lamolina.edu.pe/index.php/tnu
© Facultad de Economía y Planicación, Universidad Nacional Agraria La Molina, Lima, Perú.
Tierra Nuestra 13(2): 46-65 (2019)
Forma de citar el artículo: Castillo, M. 2019. Fundamentación ética y política del lobbying. Revista Tierra Nuestra
13(2): 46-65 (2019).
DOI: http://dx.doi.org/10.21704/rtn.v13i2.1404
Autor de correspondencia: Castillo, M. Email: mcastillo@lamolina.edu.pe
© Universidad Nacional Agraria La Molina, Lima, Perú.
1. Introducción
En los últimos años, la prensa peruana reveló
muchos casos de ¿lobbies? que terminaron en
el Ministerio Público y en el Poder Judicial, ya
que posiblemente conguran el delito de tráco
de inuencias
1
sancionado por el Código Penal.
1
La Sección IV (artículos del 393 al 401) del Código Penal
del Perú contiene los delitos de corrupción de funcionarios,
entre ellos se encuentra el de tráco de inuencias. El
artículo 400 del CP dice: “El que, invocando o teniendo
inuencias reales o simuladas, recibe, hace dar o prometer
para sí o para un tercero, donativo o promesa o cualquier
otra ventaja o benecio con el ofrecimiento de interceder
Mencionar los más comentados nos llevaría a
elaborar una lista interminable. Recordemos
solamente algunos: el expresidente Alan García
viajó 23 veces acompañado del representante de la
empresa Odebrecht; el expresidente Pedro Pablo
ante un funcionario o servidor público que ha de conocer,
esté conociendo o haya conocido un caso judicial o
administrativo, será reprimido con pena privativa de
libertad no menor de cuatro ni mayor de seis años. Si el
agente es un funcionario o servidor público, será reprimido
con pena privativa de libertad no menor de cuatro ni mayor
de ocho años e inhabilitación conforme a los incisos 1 y 2
del artículo 36 del Código Penal”.
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Kuczynski, acusado siempre de lobista, antes de
asumir el cargo de Presidente del Perú, recibió en
su casa a representantes españoles del consorcio
que hace la línea 2 del metro de Lima y llevó
a La Oroya a prominentes empresarios chinos
interesados en comprar el complejo metalúrgico;
las reuniones del Presidente de la República y del
Presidente del Consejo de Ministros del gobierno
2006-2011 con el representante de una empresa
petrolera extranjera; los mensajes enviados por un
exministro a la secretaria personal del presidente
de la República Alan García Pérez concertando
una cita
2
; las reuniones del Presidente de la
República 2006-2011 y del Presidente del
Consejo de Ministros con la representante de dos
empresas brasileñas, quien además era esposa
de un exministro del partido de gobierno; las
presiones del amigo y nancista de la campaña
del Presidente de la República 2011-2016 a los
alcaldes municipales y gobernadores regionales
para que le adjudiquen la construcción de obras
públicas; el mensaje electrónico de una exasesora
del Ministro de Economía al correo del Ministro
de Agricultura para favorecer a una empresa; y
la reunión del Vicepresidente 2011-2012, Omar
Chehade, con varios generales de la Policía
Nacional del Perú para acordar el desalojo de
posesionarios “ilegales” del terreno del grupo
empresarial Wong. Justamente este último caso
motivó que la Primera Dama 2011-2016, Nadine
Heredia, se preguntara en las redes sociales “¿es
tan difícil caminar derecho?”
Sin duda, esta realidad ventilada en los
medios de comunicación del Perú podría
estar revelando la corrupción estatal y privada
que hay que rechazarla y combatirla, pero si
recordamos también que los gremios de pequeños
empresarios o de trabajadores se reúnen con los
ministros, congresistas o el presidente, o que
el gobierno peruano y el gobierno colombiano
contrataron lobistas para que les ayuden a
convencer a parlamentarios estadounidenses a n
de que aprueben los tratados de libre comercio,
tal vez también estaría mostrando prácticas
democráticas, tolerables en toda democracia
moderna, además del legítimo ejercicio
2
Rómulo León Alegría, exministro del primer gobierno
aprista, le envió el siguiente mensaje a Mirtha Cunza,
secretaria privada del presidente de la República Alan
García: “Hoy me llamó el amigo FC [Fortunato Canán]
que se encuentra en Madrid, el jueves estará en Santo
Domingo y el domingo en la tarde en Lima, siempre en
el Hotel Country. Dice que trae importantes novedades
para el Presidente, algo sobre un instituto Tecnológico de
Japón, también sobre petróleo, entre otras cosas. En Lima
permanecerá el lunes, martes, miércoles y jueves en la
mañana estaremos en Cusco. Jueves en la tarde y viernes
a disposición para la cita con el Presidente. Está muy
contento con tu invitación para cenar en tu casa el jueves.
Cariños” (Hildebrant en sus trece, en su edición del 17 de
julio de 2015, pág. 37).
profesional de un comunicador corporativo o un
relacionista público.
Entendemos que una asociación de lucha
contra el cáncer deenda sus posiciones en
el despacho de un ministro, que promueva
acciones de lucha contra el tabaco en la calle,
e incluso que presione con manifestaciones
y movilizaciones más o menos agresivas.
Pero nos cuesta más creer que esas mismas
tácticas pueden ser utilizadas limpiamente
por una empresa energética, una asociación
de laboratorios farmacéuticos o una petrolera
(Arroyo y Yus, 2007: 185).
¿Por qué unos casos serían legítimos y legales
y no los otros? ¿Por qué unos serían ética y
moralmente inaceptables y no los otros? Estas
preguntas pueden responderse desde el derecho
o la sociología, pero también desde la ética y
la losofía política. Este artículo no pretende
dar respuestas sobre los casos mencionados
como ejemplos, sino reexionar genéricamente.
En ese sentido, este artículo es un intento de
fundamentación ética y política del lobbying.
2. Acerca del Lobbying
2.1 ¿Qué es lobbying?
En inglés, lobby es un grupo de personas
inuyentes o vestíbulo. Con el primer signicado,
la palabra empezó a usarse en Inglaterra a
inicios del siglo XIX, ya que solían producirse
conversaciones o reuniones en el lobby o los
pasillos de la Cámara Baja de Gran Bretaña entre
políticos y empresarios, con la nalidad de inuir
en las decisiones de los parlamentarios. Tal vez
por esta informalidad y poca transparencia, el
término adoptó un sentido despectivo.
El Diccionario de la Real Academia de la
Lengua Española recoge lobby con los mismos
signicados del inglés: 1) Grupo de personas
inuyentes, organizado para presionar en favor
de determinados intereses y 2) Vestíbulo de un
hotel y de otros establecimientos como cines,
restaurantes, etc., especialmente si es grande (el
DRAE sugiere escribirlo en cursiva).
Así como en el inglés, en el español, lobby
también es un término devaluado, ya que se
usa en un sentido despectivo e, inclusive, como
ocurre en el Perú, delictivo. Decirle a alguien
lobista puede resultar ofensivo e insultante
3
.
Por eso, muchos preeren “gestión o gestor de
intereses”. Así un lobista es un gestor profesional
de intereses y no un tracante de inuencias (en
3
En el Perú, en las discusiones políticas se dice “él es un
lobistacon el n de desacreditarlo o “no ha habido lobby
para evitar cuestionamientos en las decisiones. Durante la
campaña presidencial del 2016 al candidato Pedro Pablo
Kuczynski se le trató de desacreditar acusándolo de lobista.
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este texto, usaremos lobbying o simplemente
lobby como equivalente de la frase “gestión de
intereses”).
Entonces, entenderemos que lobby es grupo
de personas inuyentes o la actividad de éste,
lobbying es la actividad de ese grupo, lobbyist es
el profesional, signicados no distintos a los que
se usan en los textos especializados.
Hoy, en la comunicación política y en la
comunicación organizacional, se entiende por
lobbying a “(…) las actividades ejercidas por
un grupo especializado en el arte de presionar [a
los funcionarios del Estado] por encargo de un
tercero” (Castillo, 2011: 29).
El lobbying es, entonces, una actividad
esencialmente comunicativa, una comunicación
entre una persona, un grupo de personas o una
empresa, con el Estado y el gobierno, directa o
indirectamente, con la nalidad de favorecer
intereses particulares.
2.2 Importancia del lobbying para la empresa
Todo sector industrial tiene reglas de competencia
que determinan la utilidad o el atractivo del
mismo. Michael Porter ha englobado las reglas
de competencia en cinco fuerzas competitivas: la
de entrada de nuevos competidores, la amenaza
de sustitutos, el poder de negociación de los
compradores, el poder de negociación de los
proveedores y la rivalidad entre competidores
existente en el sector.
Las cinco fuerzas determinan la utilidad
del sector industrial porque inuencian los
precios, costos, y la inversión requerida
de las empresas en un sector –elementos
del retorno y de la inversión–. El poder del
comprador inuye en los precios que puede
cargar la empresa, por ejemplo, cuando lo
hace la amenaza de una posible sustitución.
El poder de los compradores también puede
inuir el costo y la inversión, debido a que los
compradores poderosos demandan servicios
costosos. El poder de negociación de los
proveedores determina el costo de las materias
primas y otros insumos. La intensidad de
la rivalidad inuye los precios así como los
costos de competir en áreas como planta,
desarrollo del producto, publicidad y fuerza
de ventas. La amenaza de entrada coloca un
límite en los precios y conforma la inversión
requerida para desanimar a entrantes (Porter,
1987: 22).
La empresa es la unidad del sector industrial.
Ambos tienen una relación de elemento a
conjunto o de parte a todo. En consecuencia,
el sector industrial inuye en la utilidad de la
corporación, pero también ésta puede inuir en el
sector. En otras palabras, si el sector es atractivo,
la empresa tendrá grandes ganancias, pero si no
lo es, la empresa puede mejorar el atractivo del
sector a través de las estrategias adecuadas.
Si las cinco fuerzas competitivas y sus
determinantes estructurales fueran únicamente
una función de las características intrínsecas
del sector industrial, entonces la estrategia
competitiva descansaría fuertemente en la
elección del sector industrial correcto y en
la comprensión de las cinco fuerzas mejor
que los competidores. Pero mientras que
estas son indudablemente tareas importantes
para cualquier empresa, y son la esencia de
la estrategia competitiva en algunos sectores
industriales, una empresa no es usualmente
un prisionero de la estructura de su sector
industrial. Las empresas, a través de sus
estrategias, pueden inuir en las cinco fuerzas.
Si una empresa puede conformar la estructura,
puede fundamentalmente cambiar el atractivo
de un sector industrial para bien o para mal.
Muchas estrategias exitosas han cambiado
las reglas de la competencia de esta manera
(Porter, 1987: 23).
Puede inferirse de las fuerzas competitivas
que determinan la utilidad del sector industrial
planteada por Michael Porter que el sector ideal
es aquel que está protegido por barreras legales.
Así, la amenaza de nuevos ingresos al sector se
reduce o se elimina. Si nadie más entra y hay
pocos competidores, las empresas del sector
tendrán mayor poder de negociación con los
proveedores y con los compradores. Inclusive, se
puede reducir la rivalidad entre competidores y
reducir los productos sustitutos.
En el caso de las empresas privadas, el lobbying
puede servir para reducir o eliminar las amenazas
de nuevos ingresos al sector. Es decir, se hace
lobbying para lograr barreras altas de entrada
a través de leyes o políticas gubernamentales.
También, se utiliza para romper barreras y entrar
al sector. Ahí radica la importancia del lobbying
para las empresas.
Por eso, el lobby se ha convertido para las
organizaciones, sobre todo para aquellas de
sectores que requieren de mayor regulación,
en una manera fundamental de interactuar con
los funcionarios del Estado a n lograr que las
normas o las políticas que se den favorezcan sus
intereses. De hecho, para las empresas privadas,
los organismos del Estado constituyen un
stakeholders muy importante, cuya comunicación
están obligados a gestionarla adecuadamente.
Las relaciones gubernamentales constituyen
uno de los principales elementos de la
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comunicación corporativa. Es una actividad
tan importante que muchas empresas, en
particular aquellas pertenecientes a sectores
con mayor nivel de regulación gubernamental,
disponen de departamentos independientes
de relaciones gubernamentales. La razón
es sencilla: las acciones de los organismos
públicos a nivel local, regional y nacional,
inciden de forma decisiva en el modo de
operar de las empresas (Wilcox et al., 2010:
607).
Sin embargo, el Estado no solo cumple el
papel de dar las normas o las políticas públicas
para la competencia en un determinado sector
industrial. En cualquier modelo económico, no
necesariamente en el estatista, el Estado puede
ser un elemento de las cinco fuerzas. Puede ser
un proveedor de insumos o un comprador de
productos (recuérdese cómo muchas empresas
han prosperado vendiéndole a las instituciones
públicas). El Estado puede ser también un
potencial competidor o un competidor en el
sector o puede ofrecer productos sustitutos.
Toda empresa, entonces, necesita relacionarse
ecientemente con el Estado. El lobbying es un
modo de relacionarse, para muchos tal vez la
principal manera de relacionarse con el Estado.
Esta importancia explica por qué en los
Estados Unidos existen miles de personas e
instituciones que se dedican al lobbying. Europa
tampoco escapa a esto. Se dice que en la sede
de la Unión Europea se cuentan entre 10 mil y
15 mil personas que se dedican a esta actividad.
Y en el Perú también se cuentan por decenas las
personas naturales y jurídicas dedicadas al lobby.
2.3 Estrategias de lobbying
El lobbying no se realiza espontáneamente,
sino se planica. Esta planicación se realiza
con anticipación y tiene las siguientes etapas:
1) Investigación previa del asunto. En esta se
analiza la información existente; se elabora un
mapa de actores en el que se identica y clasica
a los actores de acuerdo con su posición frente
al asunto (beneciados, perjudicados, aliados,
neutros, actuación de los medios); y se dene
el equipo multidisciplinario para actuar. 2)
Desarrollo estratégico. En esta etapa se jan con
claridad los objetivos del lobbying; se establecen
las alianzas con los actores; y se prevén posibles
escenarios. 3) Instrumentación táctica. En
esta etapa se elaboran los mensajes claves y se
suministran a los medios de comunicación y
a los principales actores (a éstos se les provee
información legal y técnica). Y 4) Evaluación.
En esta etapa se evalúa el trabajo realizado y
para ello se utiliza técnicas investigación como
entrevistas, análisis de contenidos, grupos
focales, etcétera (Santillán, 2013).
Es obvio que los lobistas buscan benecios
para la empresa o el grupo que representan. Sin
embargo, los funcionarios del Estado tienen
como objetivo el bien público, el bienestar de la
colectividad. Esta contradicción solo es superable
con estrategias. Para que un lobista lleve a cabo
con éxito su actividad debe desarrollar una serie
de estrategias.
a) Denir claramente cuáles son los objetivos
del lobbying.
“(…) los objetivos del lobbying no son nada
difusos, y en la medida en que seamos capaces
de concretarlos, habremos dado el primer paso
rme para el éxito de la estrategia. Si concreto
debe ser objetivo, también concreta debe ser
la comunicación de ese objetivo a nuestros
interlocutores. No conviene ser ambiguo con
quienes tienen capacidad de decisión o de
inuencia en la modicación del texto legal.
Cuanto antes sepan lo que perseguimos, mejor.
Así, el primer paso que uno debe dar para
iniciar una estrategia de lobbying, debería ser
escribir un párrafo que dijera algo así como:
“modicar la Ley 27/94 en su artículo 7.2 para
que establezca como composición mínima de
oxígeno en la gasolina un 1%” (Arroyo y Yus,
2007: 192)
b) Convertir el interés privado en interés público.
Para ello, debe establecerse cómo los asuntos
públicos respaldan los objetivos empresariales
o viceversa. Los intereses de la empresa deben
ser también los de la ciudadanía en general.
¿Cómo conseguimos que mi interés
corporativo (mensaje de empresa) se convierta
en asunto público (un mensaje político)?
Nuestra posición de partida es una buena
identicación del interés corporativo. La
segunda posición es la denición de nuestro
asunto, en relación con los intereses de
nuestro interlocutor. Por último, la posición
ganadora es aquella que, además, es capaz de
identicar nuestro interés corporativo en el
interés general, este es un “asunto público”
(AA.VV, 2013: 223).
Un ejemplo que puede esclarecer esta
estrategia es el siguiente. En 2016, el sol peruano
se estuvo devaluando frente al dólar. Esto generó
un problema a muchas empresas, ya que tenían
deudas en dólares. En 2015, por ejemplo, la
deuda externa privada a largo plazo representaba
el 18% del PBI del país. Para aminorar los efectos
de la devaluación del sol, el Banco Central de
Reserva del Perú podía elevar la tasa de interés
y vender dólares. De este modo, se beneciarían
a las empresas con deuda externa privada a largo
plazo, entre otras a empresas como el Banco
de Crédito del Perú o el Grupo Lindley. En el
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lado opuesto, estaban los exportadores que se
beneciaban de un dólar alto y muchas empresas
y personas relacionadas con la exportación.
¿Cómo convencer a las autoridades del BCR
para que eleven la tasa de interés y vendan
dólares e impidan la subida del tipo de cambio?
Analizando mejor el problema, resulta que un
tipo de cambio bajo no sólo beneciaría a las
empresas grandes con deudas, sino a miles de
ciudadanos que tienen créditos inmobiliarios en
dólares (Campodónico, La República, 2016). Un
análisis del problema, puede llevar a descubrir la
convergencia del interés público con el privado.
c) Plantear los intereses empresariales
colectivamente. Es sabido por todos que el
interés último de toda empresa es el lucro, por
lo que a los ciudadanos les es difícil aceptar
que una norma benecie a una empresa en
particular y los políticos se resisten más a
dar una norma de esas características. Si la
propuesta lo realiza un grupo o varios grupos,
la opinión pública tenderá a aceptarla y los
funcionarios del Estado también.
Cuanto mayor y más inuyente sea la
representación que usted ostenta, mejor.
Es mejor representar los intereses de los
consumidores de un país que los de una única
empresa, por muy rica que sea. Es mejor ir de
la mano de organizaciones ecologistas para
pedir una reforma legislativa, que ir solo.
Cuantos más, mejor (Arroyo y Yus, 2007:
201).
Es por ello que muchas veces se forman mesas
para defender causas individuales o de pocos.
Presentar los intereses como de colectividades
o de todos los ciudadanos es más y mejor
reconocidos.
Una “Mesa por la Defensa de lo que sea”
tiene más ventajas sobre una empresa o una
organización a la hora de presionar al poder
político: acrecienta la representatividad
(porque agrupa a varias organizaciones
de distinto tipo), diluye la visibilidad
(porque “la mesa” sustituye a las empresas
u organizaciones que la forman), desvía la
atención pública de los objetivos últimos de
quienes la forman (la mesa se constituye para
defender un objetivo social, que sería difícil
de defender por una empresa: todo el mundo
sabe que el objetivo último de una empresa es
ganar dinero) y da cobertura a acciones que,
protagonizadas por una empresa, resultarían
inaceptables (como liderar una protesta,
convocar una manifestación, llamar a la
huelga, o lo que sea) (Arroyo y Yus, 2007:
201)
d) Identicar al congresista o al ministro
indicado. La política es una correlación de
fuerzas y es muy dinámica, de manera que
debe evaluarse si la iniciativa se lo presentas al
ocialismo o a la oposición. Se trata de buscar
el mejor político para el asunto. Esto para por
reconocer a los actores de las competencias
en las iniciativas. El mejor aliado es un
político que tome el asunto como propio. Un
incentivo para contactar con los políticos es
la competencia entre ellos. La propuesta se
le puede dar a uno del ocialismo o de la
oposición (Arroyo y Yus, 2007: 201).
e) Buscar el tiempo más oportuno. Hay que
reconocer que el tiempo de la política es más
largo y el tiempo de las empresas son cortos,
inmediatos, ya que en la política se discute
y se busca legitimidad, mientras que en la
empresa lo único que hace falta es la decisión
del gerente. Hay quienes sostienen que un
programa de lobbying requiere en promedio
tres años para redactar la propuesta, someterla
a juicio de los técnicos, debatirla con las
organizaciones sociales, someterla al debate
político, aprobarla, publicarla y ponerla en
vigor. Por tanto, la oportunidad política es
importante (Arroyo y Yus, 2007: 201).
(…) nos equivocamos si creemos que tenemos
hasta el día mismo de la votación de una ley,
por ejemplo, para inuir en su texto. Hay
excepciones pero, en general, a la hora de la
votación está todo decidido ya”
¿Cuál es el mejor momento, entonces, para
inuir sobre un asunto? Pues cuando el asunto
no lo es aún. Cuando está en la fase de lo
que los anglosajones llaman “non issue”, es
decir, cuando no se han denido todavía los
argumentos a favor o en contra del asunto
(AA.VV, 2013: 195).
f) Elaborar argumentarios claros. Es necesario
preparar un documento breve con los
argumentos en favor de la iniciativa que se
quiere lograr. Esto permitirá no solo tener
claro lo que se quiere, sino que servirá de
adiestramiento a los políticos que van a
defender la propuesta. “(…) los político no
suelen ser expertos en los temas sobre los
que tienen que decidir” (Arroyo y Yus, 2007:
198). Ya que formulas el problema en torno a
los argumentos más ventajosos, permites a los
decisores que establezcan el momento más
oportuno, y tomas la iniciativa.
Estas estrategias tienen como objetivo
persuadir a los funcionarios públicos para que
decidan en favor de intereses particulares.
3. Problemas del Lobbying En el Perú
3.1 Relación de la empresa con el Estado
Varios sociólogos y politólogos, entre ellos
Sinesio López y Francisco Durán, sostienen
que en el Perú las grandes empresas tienen
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cuatro formas de relacionarse con el Estado: el
nanciamiento político, la “puerta giratoria”, “la
captura del Estado” y el lobbying. Estas formas
se complementan, se confunden y son usadas
simultáneamente.
El nanciamiento consiste en proveer de
recursos económicos a candidatos a alcaldes,
gobernadores, congresistas o presidente. Una
vez instalado en el Estado, en el gobierno, toman
decisiones que los favorecen. Por ejemplo,
según la Fiscalía, Odebrecht le dio 3 millones de
dólares a Ollanta Humala cuando fue candidato
a la Presidencia del Perú el 2011 y solo cuatro
grupos económicos (Odebrecht, Credicorp,
Vito Rodríguez del Grupo Gloria y Rassmmus
Echecopar) aportaron 8 millones 250 mil dólares
a la campaña de Keiko Fujimori ese mismo año.
También se sabe que el 2011 la ONG Reexión
Democrática canalizó fondos de la CONFIEP
para nanciar las campañas de 23 candidatos a
congresistas de la República.
La “puerta giratoria” consiste en proveer al
gobierno de funcionarios públicos que cuando
terminan el periodo para el cual fueron electos
o nombrados, estos ingresan o vuelven a las
grandes empresas. Ellos constituyen los nexos por
excelencia con el Estado. Las grandes empresas,
estratégicamente, proveen técnicos al gobierno.
Este suministro se ha acentuado en las épocas de
crisis de lo público, de lo estatal; ha imperado
durante los procesos de privatización. Esto se ha
complementado con la mayor racionalización
de la administración que ha hecho que el Estado
requiera contar con especialistas en distintas
áreas. Como no los tenía, fue la empresa privada
la que proveyó de profesionales para ocupar
cargos como ministros, viceministros y asesores.
En el caso peruano, por ejemplo, a partir de los
90, fueron los gerentes y administradores de
las grandes empresas los que ocuparon cargos
importantes en el Ministerio de Economía,
Ministerio de Energía y Minas, Superintendencia
de Administración Tributaria, Banco Central de
Reserva, organismos reguladores, entre otros.
Así, los políticos terminaron dependiendo
4
de los
4
Esta dependencia de los políticos de los técnicos se
maximiza cuando lo público requiere conocimientos
cientícos. A mediados del siglo XX, Habermas citando a
Herman Lübbe sostiene: “En otro tiempo el político estaba
por encima del especialista e imponía a este una distante
relación de respeto, ya que el especialista se limitaba
a entender y a planicar lo que aquel sabía imponer;
ahora esta relación se ha invertido en la medida en que el
especialista sabe averiguar qué es lo que impone la lógica
de la situación, mientras que el político se limita a sustentar
posiciones en casos de litigio, para los que no existe
instancia alguna de la razón terrena” (Habermas, 1994:
135). Lübbe “Critica la auto comprensión tecnocrática de
los nuevos expertos el que haga pasar como coacción de la
lógica de las cosas lo que en realidad y como siempre sigue
técnicos y se instauró la tecnocracia.
“Los poderes fácticos necesitan a la cúspide
del poder para canalizar e imponer sus
intereses a todos los peruanos a través de las
instituciones (el sistema legal, la burocracia, la
coerción). El espacio en donde se articula esa
coalición dominante es el conjunto de aparatos
económicos (anillos burocráticos los llamó
alguna vez F.H. Cardoso) y los operadores de
los mismos son la alta burocracia reclutada
por los presidentes de la República y por
los poderes fácticos que presionan para que
el ministro de Economía sea un hombre de
su entera conanza. Desde 1990 en adelante
ninguno de los “ministros de Economía”
proviene de las las del partido de gobierno
que ha triunfado en las elecciones. Todos
ellos provienen de los organismos nancieros
internacionales, de los bancos o de la gran
empresa. Esos anillos burocráticos son islas
de modernidad, no al servicio de un proyecto
nacional y de un Estado autónomo, sino de
la coalición gobernante. Constituyen una
élite estatal al servicio de las elites privadas
(locales y extranjeras” (López, 2012: 204).
La “captura del Estado” implica mayor nivel
o grado de inuencia. Consiste en inuir en el
nombramiento de altos funcionarios y tenerlos
a su servicio o que éstos sean los mismos
empresarios. Para evitar el evidente conicto de
interés en el funcionario público y empresario a
la vez se suele implementar la “muralla china”,
una suerte de barrera legal.
Y la otra manera de relación entre empresa y
Estado es el lobbying que implica comunicación
con nes de inuir en los que toman las decisiones.
Mientras que el mecanismo de la captura del
Estado funciona en tanto se haga ingresar a
puestos de toma de decisión a representantes
directos del empresariado; el mecanismo
de lobby funciona cuando el empresariado
establece presión desde fuera a través de
circuitos comunicativos (Ramos, 2014: 46).
Estas cuatro formas de relación entre Empresa
y Estado son controvertidas y generalmente
lindan con el delito. Deterioran signicativamente
la democracia. Por ejemplo, para describir esta
realidad se han acuñado expresiones como
democracia “comprada”, “fallida”, “capturada”,
“secuestrada”. Sin embargo, también es cierto
que estas formas de relación entre empresa y
estado se han encausado a través de leyes.
3.2 El lobbying en la legislación peruana
En el Perú, en junio de 2003, se dio la Ley N°
siendo política y sólo política” (Habermas, 1994: 136).
Fundamentación ética y política del lobbying
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Julio - Diciembre 2019
28024 o Ley que regula la gestión de intereses
en la administración pública
5
. Asimismo, en
diciembre de ese mismo año, se aprobó el
Reglamento respectivo. El lobbying es legal y
está regulado.
Según la ley, cuyo modelo es el norteamericano,
se entiende por gestión de intereses a la
actividad mediante la cual personas naturales o
jurídicas, nacionales o extranjeras, promueven
de manera transparente sus puntos de vista
en el proceso de decisión pública, a n de
orientar dicha decisión en el sentido deseado
por ellas. La gestión de intereses se lleva a
cabo mediante actos de gestión (Artículo 3°
de la Ley 28024).
Un acto de gestión, conforme con la Ley es
la comunicación oral o escrita, cualquiera sea
el medio que utilice, dirigida por un gestor de
intereses a un funcionario de la administración
pública, con el propósito de inuir en una
decisión pública (Artículo 2° de la Ley 28024).
En la Ley N° 28024 se precisa quiénes pueden
ser gestores de intereses, es decir, quiénes pueden
hacer lobbying.
Se dene como gestor de intereses a la
persona natural o jurídica, nacional o
extranjera, debidamente inscrita en el registro
correspondiente, que desarrolla actos de
gestión de sus propios intereses o de terceros,
en relación con las decisiones públicas
adoptadas por los funcionarios públicos
comprendidos en el artículo 5° de la presente
Ley (Artículo 7 de la Ley 28024).
Asimismo, la Ley diferencia dos tipos de
lobistas: el gestor de sus propios intereses y el
gestor de intereses ajenos o gestor profesional.
Los gestores de intereses pueden ser de dos
clases: a) los que realizan actos de gestión de
sus propios intereses; y 2) Los que realizan
actos de gestión en representación de intereses
de terceros, percibiendo un honorario,
remuneración o compensación económica,
a los que se llamará en adelante gestores
profesionales (Artículo 8 de la Ley 28024).
La Ley es especíca al prohibir la realización
del lobby a determinadas personas. Los que
no pueden hacer lobby o no podrán ejercer la
actividad de gestores de intereses son:
a) Los suspendidos en el ejercicio de la
ciudadanía;
b) Los funcionarios de la administración
5
Se sabe que quien impulsó esta Ley fue Beatriz Merino,
presidenta del Consejo de Ministros durante el gobierno
de Alejandro Toledo (2001-2006). Ella también fue
Defensora del Pueblo. Poco tiempo después, ella ocuparía
la Presidencia de las Asociación de Aseguradoras Privadas
de Fondos de Pensiones.
pública, durante el ejercicio de sus funciones
y hasta 12 (doce) meses después de haberlas
concluido, en las materias en que hubiera
tenido competencia funcional directa (…);
c) Las personas naturales y los representantes
de personas jurídicas de derecho privado que
participan en forma honoraria en los órganos
colegiados de la administración pública;
d) Los propietarios y directivos de medios de
comunicación nacionales o extranjeras o sus
empresas;
e) El cónyuge y los parientes hasta el cuarto grado
de consanguinidad y segundo de anidad
de las personas comprendidas en el inciso
b) solo con relación a materias que tengan
competencia funcional directa del funcionario
público, o estén bajo su responsabilidad
exclusiva de decisión en el ejercicio de su
función”
No constituye incompatibilidad o conicto de
intereses, en el caso de los designados en los
incisos c) y d) cuando la gestión de intereses
es propia (Artículo 9 de la Ley28024).
La Ley precisa ante qué funcionarios se puede
gestionar intereses privados. Se reere a aquellos
funcionarios con capacidad de decisión pública:
Presidente de la República, vicepresidentes,
congresistas, ministros, viceministros, secretarios
generales, directores, alcaldes, gobernadores
regionales, entre otros. La ley también es clara
al poner fuera de su alcance al Poder Judicial y
otros organismos que administran justicia. Es
decir, no se puede gestionar intereses ante jueces
o el Tribunal Constitucional.
La presente Ley no comprende las funciones
jurisdiccionales del Poder judicial, de los
organismos constitucionales autónomos y de
las autoridades y tribunales ante los que se
sigue procesos administrativos (Artículo 3°
de la Ley 28024).
La nalidad del lobby es, como en cualquier
otro país, inuir en las decisiones públicas que
adoptan determinadas autoridades del Estado.
Se dene como decisión pública, para efectos
de la presente Ley, al proceso mediante el cual
la administración pública establece políticas o
toma de decisiones de cualquier naturaleza
que tenga una signicación económica, social
o política de carácter individual o colectivo, o
que afecten intereses en los diversos sectores
de la sociedad (Artículo 3° de la Ley 28024).
Un proceso que conduce a una decisión pública
puede ser:
a) El estudio de proyectos de ley por las
Comisiones Ordinarias, Especiales y Comisión
permanente del Congreso de la República;
b) El debate de dictámenes de los proyectos de ley
y la aprobación, observación y promulgación
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de leyes, y su derogación;
c) La elaboración, aprobación, promulgación de
decretos Legislativos y Decretos de Urgencia,
y su derogación;
d) La formación, promulgación de Decretos
Supremos, Resoluciones Supremas,
Resoluciones Ministeriales, Resoluciones
Viceministeriales y Resoluciones Directorales,
de ser el caso, y su derogación;
e) La elaboración, adopción o aprobación de
políticas, programas, proyectos y posiciones
institucionales;
f) La celebración de convenios y contratos;
g) La elaboración, aprobación o derogación de
resoluciones de los titulares de los organismos
o entidades de la administración pública;
h) La elaboración, aprobación o derogación de
ordenanzas regionales, acuerdos del consejo
regional, decretos y resoluciones regionales
así como ordenanzas, decretos y resoluciones
municipales;
i) Los actos de administración interna a
cargo de los órganos de las entidades de la
administración pública, de acuerdo con lo
previsto en el reglamento” (Artículo 4° de la
Ley 28024).
La Ley peruana no solo precisa qué es
lobby, quién puede hacer, ante quién y con qué
nalidad, sino también cómo debe hacerse.
La transparencia de la gestión de intereses y la
constancia y el registro de todo trámite es una
exigencia.
A los funcionarios se les exige que cuando
tengan comunicación con los gestores de
intereses, deberán dejar constancia del hecho. El
procedimiento y la forma para dejar constancia
del acto de gestión, así como para la comunicación
del mismo al registro respectivo, se realizará
según establezca el reglamento de la presente
Ley (Artículo 5° de la Ley 28024).
Asimismo, los funcionarios de la
administración pública a que se reere el
artículo 5° de la presente Ley que hayan sido
contactados por un gestor de intereses, tienen
las siguientes obligaciones: a) remitir al Registro
Público de Gestión de Intereses una síntesis de
la información y documentación que les haya
sido proporcionada en el marco de la gestión de
intereses; y b) llenar y remitir el formato que para
los casos de gestión haya elaborado la SUNARP
(Artículo 16 de la Ley 28024).
Por su parte, una de las obligaciones de los
gestores de intereses es: Presentar informes
semestrales ante el Registro Público de Gestión
de Intereses, sobre las actividades de gestión de
intereses, sobre las actividades de gestión de
interese que hubiera llevado a cabo en el indicado
periodo (Artículo 10 de la Ley 28024).
El Registro Público de Gestión de Intereses
se encuentra en la Superintendencia Nacional
de Registros Públicos (SUNARP). Es más,
es obligación de la SUNARP publicar en los
portales de Internet respectivos, la información
sobre los registros de gestión de intereses” y
“poner a disposición del público el contenido de
las partidas registrales electrónica y del archivo
donde obran los actos de gestión de intereses
que dieron mérito a éstas, con excepción de
aquella información que tenga carácter reservado
según lo establecido en la Constitución Política
(Artículo 15 de la Ley 28024).
Según las leyes peruanas, entonces, que
una persona natural o jurídica se acerque a
la ocina de un congresista o de un ministro
para persuadirlo de que legisle en un sentido o
apruebe una norma a favor de sus intereses es
totalmente legal, siempre y cuando sea público,
se haya dejado constancia de todo en el Registro
y la decisión no se oponga al orden jurídico ni al
interés público.
3.3 El lobbying informal
El lobbying es legal en el Perú. Sin embargo,
la gestión de intereses se da en la informalidad,
en la ilegalidad. A 17 años (2020) de haberse
regulado el lobbying, esta actividad se ha
desarrollado mayormente al margen de la ley.
El Registro Público de Gestión de Intereses que
debiera encontrarse en Internet, en la página
web de la SUNARP, no estaba por lo menos
hasta noviembre de 2015. No se sabía quiénes
ni cuántos se dedicaban a esta actividad. Una
información en el diario Gestión de agosto de
2014 también llamaba la atención sobre esto. Se
decía que más del 90% del lobbying ocurren en la
informalidad. En el 2016 se registraron 20, entre
personas naturales y jurídicas, pero no realizaban
actividad alguna. En general, al 2020 la SUNARP
contiene muy poca información al respecto. Sin
embargo, el lobbying es una práctica común en el
Poder Legislativo y en los ministerios, inclusive
en Palacio de Gobierno. El lobbying en el Perú
es furtivo; es una estrategia de comunicación
informal o delictiva de las empresas con el
Estado.
Desafortunadamente, lo que pasa con el
lobbying pasa con muchas otras actividades en el
Perú. La informalidad (estudiada por Hernando
De Soto, José Matos Mar, Horacio Gago, entre
muchos otros) no solamente es característica de
la vida de los estratos económicos bajos de la
sociedad peruana, sino también de los estratos
medios y altos. Peor aún, también lo es de los
altos funcionarios del Estado. Las élites del Perú
preeren mantener fuera de la ley mucho de su
vida pública.
Fundamentación ética y política del lobbying
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3.4 Por qué el lobbying subrepticio
La respuesta hay que buscarla en la historia, la
sociología, la antropología, la ética y la losofía
política.
Los hechos sociales no se producen en un
vacío. Conforman redes de relaciones que
desencadenan otros hechos y se articulan
en tendencias que forman estructuras. Los
hechos sociales tienen una génesis que viene
del pasado, son por naturaleza históricos
(Porras, 2014: 19).
La invasión española implicó, entre otras
cosas, una imposición de una moralidad social
contraria a la de los pueblos originarios. En
las sociedades nativas prevalecía una moral
comunitaria construida sobre la base de una
economía de la reciprocidad. A esta se impuso
una moralidad social individualista. En una
sociedad, en la que lo comunitario es sometido
radicalmente a lo individual, la perversión moral
puede ser una de sus consecuencias.
En una economía de la reciprocidad, tiene
más prestigio quien sirve más. El poder no
corresponde a quien más posee. Cuando la
economía de intercambio reemplaza a la
reciprocidad, se instaura a la vez la propiedad
privada y el poder impositivo. Esa es la
historia de la colonización. El choque de
civilizaciones se basa en un enorme equívoco:
mientras los indios daban, en espera de
reciprocidad, los conquistadores utilizaban,
para adquirir bienes y poderes, el intercambio
(Villoro, 1997: 369).
Así, los indígenas reemplazaron la reciprocidad
por el intercambio. Tenían que imitar a los que
estaban mejor en esa nueva estructura social. El
problema de esto es que aquellos que detentaban
el poder no se caracterizaban precisamente por
una moral individualista moderna. Para la élite
virreinal y criolla, la ley estaba lejos de ser
temida y sagrada.
Una explicación inmediata de la obediencia a
la ley en las sociedades modernas está relacionada
con el antecedente de la férrea autoridad que
signicaron las monarquías europeas. Los
europeos aprendieron por la fuerza a obedecer
las leyes antes de ser completamente modernos.
La monarquía absoluta estableció por doquier
el principio de obediencia a Ley, al Estado, y
el poder de decisión en un solo lugar posible
de regulación de conicto social, es decir el
Soberano. (…) este esquema de gobierno que
aliena la totalidad de los súbditos a un solo
individuo, el príncipe, temido y necesario,
pero que en cambio va a permitir el n del
estado natural de la “guerra de todos contra
todos” (Hobbes) y en consecuencia abre paso
a Estado de derecho. Este esquema, a la vez
tiránico y ordenador, ocupa la escena política
por el par de siglos que preceden a la explosión
industrial y colonial (Neira, 2009: 223).
Hugo Neira atribuye la desobediencia de
la ley por parte de los peruanos a la ausencia
del absolutismo monárquico durante la colonia.
Para Neira que no haya habido absolutismo
en América impidió que naciera el Estado de
derecho. Nuestra élite intelectual y política
ignoró la gestación y el nacimiento de Estado
moderno europeo.
“la “intelligentsia” colonial va a ignorar lo
que ocupa la mente moderna durante un par de
siglos, esto es, el nacimiento y la utilidad del
Leviatán, el Estado Moderno, esto es, el sueño
de Hobbes. En suma, la génesis del Estado
absoluto no pudo percibirse en los nuevos
territorios. Los criollos coloniales, a lo más
vecinos y gobernadores, desde su condición
de provincianos americanos, no se asomaron
a la gran política que era algo que ocurría en
la Metrópoli, y no en Chuquisaca ni en Lima”
(Neira, 2009: 222).
¿Qué eslabón de nuestra historia deja de
cumplirse con el fracaso del Absolutismo
en América? ¿Sí, qué nos falta? Una nación
no es sino un rosario de situaciones, y algún
precio se paga cuando el azar o la necesidad
hacer saltar alguno de los engarces” (Neira,
2009:222)
No hubo un Estado virreinal fuerte en el
Perú. El que hubo fue una administración laxa,
corrupta y costosa. La lejanía de la Corona y
la injusticia colonial generó una cultura de la
transgresión de las leyes, lo que sociólogos como
Gonzalo Portocarrero han llamado la cultura de
la “criollada” y de la “pendejada”.
La sociedad criolla transgredía el orden
social por considerarlo abusivo, injusto con
sus intereses. La corrupción y el abuso eran
considerados normales, la tolerancia a la
transgresión debilitaba el orden moral y la
posibilidad de realizar empresas comunes.
El mundo criollo no logró desarrollar un
orden moral coherente que forme un ideal de
sociedad (Porras, 2014: 21).
Tan enraizada estuvo la cultura criolla que los
criollos bien a acomodados a esto se resistieron
a la independencia y continuaron con gran parte
del sistema colonial en la República.
Los acaudalados criollos vencieron a los
virreyes, y mucho antes que en Junín. Los
intereses locales se inmiscuyeron (se metieron,
se entremetieron) en la maquinaria imperial
haciéndola girar, paradójicamente, en benecio
propio, o sea, de las élites provinciales. Tal
nalidad no es censurable, lo es en cambio
el que los aspirantes y emprendedores criollos
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se condenaran a estrategias de astucia. Carentes
de representatividad, sin legitimidad, sus armas
fueron forzosamente la maniobra y la injerencia
en las instituciones con el n de acomodar la ley
a las familias dominantes. La incongruencia del
estatus criollo, el de los ricos sin poder, costó a
España su imperio (Neira, 2009: 220).
Ahí estaría, en parte, la raíz del lobbying
furtivo, frecuente en el sector empresarial del
Perú hasta nuestros días. También, estaría en el
hecho de que la ley no es sagrada. Para Jürgen
Habermas la religión es importante como un poder
unicador de la sociedad. Las leyes dadas por el
Estado moderno reemplazaron a las leyes dadas
por Dios. Y la obligatoriedad de su cumplimiento
se sustenta en el hecho de que son sagradas. En
Teoría de la acción comunicativa y otros textos de
Jürgen Habermas se encuentran otros elementos
para explicar el paso de una sociedad premoderna
a una sociedad moderna. Y comparando con la
sociedad peruana, comprobamos que también
nos fue ajena esa característica de la sociedad
moderna.
Habermas sostiene que en la organización
social moderna hay rasgos de la organización
primitiva, de los ritos y la religión. En el
trasfondo de la sociedad moderna están los ritos
y la religión. Durkheim distingue entre normas
técnicas y normas morales. Las normas morales
están investidas de una autoridad especial, en
virtud de las cuales son obedecidas por el hecho
de mandar. El trasfondo de esa autoridad especial
es religioso, sacro. Según Habermas, esto sí
puede explicar el surgimiento de las instituciones
modernas, del Estado y las leyes modernas y el
respeto a todos ellos.
Ese trasfondo religioso de la sociedad moderna,
como ha sido explicado por otros como Durkheim
y Weber, tiene que ver con los movimientos de la
Reforma, con el protestantismo.
(…) la Reforma dotó a occidente de la idea de
la primacía de la conciencia individual. Nada
debía interponerse en el libre diálogo entre el
hombre y Dios. El protestantismo suplantó,
y trascendió a las burocracias religiosas al
sostener que todo individuo contaba con la
posibilidad y el derecho de entenderse a solas
con Dios y con su Libro. Por tanto, la Reforma
reforzó lo que el Renacimiento hizo en otros
terrenos.
En algunos casos, La Reforma no sólo hizo
lo que el Renacimiento sino que, además,
se confundió con él. Por ejemplo, es el caso
de la burocracia. Así como el Renacimiento
creó esa nueva clase de escribanos laicos, la
Reforma “inuyó en el desarrollo del estado
y lo ha fomentado poderosamente; sobre todo,
ha revestido a la burocracia en formación con
el carácter de un ocio prescrito por Dios,
que participa en la realización de la voluntad
divina y ha proporcionado así una fuerza
moral a la administración centralista moderna
(Barnechea, 2013: 143).
A España en el siglo XV y XVI le fue
ajena la Reforma, sobre todo los movimientos
calvinistas, que sí se propagaron en Inglaterra,
Francia y Holanda. Ese reemplazo de los valores
religiosos por los valores racionales no se dio
en España. A este gran imperio también le fue
ajeno el Renacimiento, la democracia, el Estado
de derecho, el capitalismo y la Revolución
Industrial. No olvidemos que en el siglo XVI
empieza el declive del Imperio Español.
El retiro de Carlos V a Yuste y el ascenso
al trono de Felipe II para enfrentarse a las
fuerzas insurgentes del liberalismo, es decir, la
Contrarreforma, marcaron el momento crítico de
España.
Felipe II ya no era europeo ni políglota sino
un ensimismado monarca español. Ya no iba
de corte en corte, de ciudad en ciudad de un
campo de batalla a otro, sino que construía en
Escorial, como un pétreo y magníco espejo
de la cultura de la Contrarreforma. Fue él
quien, en 1559, prohibió a los estudiantes
españoles asistir a las universidades europeas,
salvo unas pocas cuya pertenencia a la
ortodoxia estuviera asegurada. Elliot dice que
“la España de principios del siglo XVI era una
España erasmiana que disfrutaba de contactos
culturales muy estrechos con los centros
intelectuales más activos de Europa. A partir
de la década de 1550 hubo un enfriamiento
del clima cultural.
Al escoger esa vía, España se puso de espaldas
a la modernidad. No tuvo en adelante ningún
acontecimiento de disidencia religiosa,
ningún fenómeno comparable a la Revolución
Industrial, ninguno de los fenómenos asociados
a las revoluciones inglesa o francesa. Bernice
Hamilton ha expuesto así el problema “España
permaneció casi intocada por la Reforma
protestante o el Renacimiento en su forma
italiana; no tuvo una revolución cientíca que
pueda ser citada, ni un equivalente de Hobbes o
Locke; ningún surgimiento de individualismo
político, nada de teoría de contrato social,
ninguna revolución Industrial” (Barnechea,
2013: 149).
Las colonias españolas no podían ser distintas.
Así en el Perú colonial y republicano hubo: no
democracia, sino autoritarismo y centralismo
débiles; no empresarios capitalistas, sino
mercantilistas; no Reforma, sino Contrarreforma;
no Renacimiento, sino medianos abogados,
lósofos y teólogos; no revolución industrial,