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Facultad de Economía y Planicación - UNALM
POLÍTICA FISCAL Y CONTAMINACIÓN AMBIENTAL
Ferrer Carbonell, Jimy
Escalante Semerena, Roberto
1
Resumen
Conforme la problemática del deterioro ambiental
comenzó a tener mayor importancia dentro de las
prioridades gubernamentales, se han explorado
diversos instrumentos para reducir los niveles de
contaminación. Los instrumentos de comando
y control y los instrumentos basados en el mer-
cado, como los impuestos ambientales, han sido
los más utilizados. El objetivo de este trabajo es
presentar algunas alternativas desde la política
scal para enfrentar el deterioro ambiental, en
particular, la contaminación atmosférica que
de manera general padecen las grandes zonas
metropolitanas. En este contexto se presentan
la relevancia de utilizar impuestos ambientales,
reducir los subsidios dañinos al ambiente y apli-
car las reformas scales verdes, como instrumen-
tos para enfrentar los problemas de contamina-
ción, en particular, la contaminación atmosférica.
Palabras clave: contaminación ambiental,
impuestos ambientales, reforma scal verde.
Clasicación JEL: Q52, Q53, Q58.
Abstract
As the problem of environmental deterioration
began to take on greater importance within the
priorities of governmental agencies, diverse
means have been explored to reduce pollution
levels. Command and control instruments as well
as market-based instruments, such as environ-
mental taxes, have been the most widely used.
The aim of this work is to present some alter-
natives from the point of view of scal policy to
address environmental deterioration, specically
atmospheric pollution, which generally affects big
metropolitan areas. In this context, this work will
focus on the relevance of using environmental
taxes, reducing environmentally damaging subsi-
dies, and applying green tax reforms as a means
of facing the problems of pollution, especially
those of atmospheric pollution.
Keywords: environmental pollution, environmen-
tal taxes, green tax reform.
JEL Classication: Q52, Q53, Q58.
1
Ocial para asuntos económicos de la CEPAL (jimyferrerc@yahoo.com.co) y profesor de la Facultad de Economía de la
Universidad Nacional Autónoma de México (semerena@unam.mx), respectivamente. Los autores agradecen los comentarios
de Luis Miguel Galindo. Desde luego se aplica el descargo usual de los errores. Este trabajo fue realizado con el apoyo del
CONACYT.
84
Revista Natura@economía
impuestos para lograr menores niveles de
contaminación. Esto es, existe una idea de
preferir los mercados de derechos de emi-
sión (de gases de efecto invernadero), con
el objeto de alcanzar un límite máximo de las
emisiones, sobre los impuestos a las canti-
dades emitidas. Al margen del debate sobre
los instrumentos, la tendencia en los países
de Europa en los últimos años muestra una
preferencia por intentar un cambio en la con-
ducta de los agentes económicos a través
de incentivos económicos.
En este contexto, el objetivo de este trabajo
es presentar algunas alternativas desde la
política scal para frenar el deterioro ambien-
tal, en particular, la contaminación atmos-
férica. El trabajo está estructurado en seis
secciones. La primera sección es esta intro-
ducción. En la segunda sección se presenta
Cargos por uso
Cargos/impuestos con
destino especíco
Impuestos-Incentivos Reforma scal verde
Permisos transables (principalmente en Estados Unidos)
1970
1980
1990
2000
1. Introducción
Desde que el deterioro del medio ambiente
comenzó a tomar mayor importancia en las
agendas gubernamentales ha existido un
debate acerca de la mejor manera como
el Estado puede ayudar a corregir los fallos
del mercado que llevan a un aumento de la
degradación ambiental. Si bien existe en la
literatura económica y ambiental una amplia
categoría de instrumentos para mejorar
la gestión ambiental, el ente regulador ha
venido utilizando principalmente instrumen-
tos de comando y control y los instrumentos
económicos. Mediante el primero de estos
instrumentos la autoridad ambiental ja un
estándar (límite máximo permitido) y luego
controla su cumplimiento a través de un
proceso de monitoreo a los agentes regu-
lados, sanciones y multas. Por otro lado, se
encuentran los instrumentos económicos
que buscan cumplir con las metas de protec-
ción ambiental basándose en los incentivos
del mercado (Ainzúa, 2009).
En síntesis, los instrumentos económicos
pueden complementar los de comando y
control en la gestión del medio ambiente y
en algunos casos sustituirlos. En las últimas
décadas los instrumentos económicos para
la gestión ambiental han transitado desde los
cargos por uso hasta las reformas scales
ambientales (ver gráco N° 1). La preferencia
por uno u otro tipo de instrumentos muestran
posiciones como las de Rodríguez-Becerra
y Espinoza (2002), quienes señalan que los
instrumentos de regulación directa y los de
comando y control predominan en la gestión
ambiental en América Latina. No obstante,
para Ainzúa, (2009) la práctica muestra que
los impuestos siguen siendo un instrumento
ecaz como forma de regulación ambiental;
en efecto, son ampliamente utilizados los
gravámenes sobre combustibles o tabacos,
emisiones de contaminantes y vertidos de
desechos. Por otra parte, Metcalf (2005)
señala que los responsables de políticas
ambientales han mostrado preferencia por
los programas de cap and trade sobre los
Gráco 1. Evolución de los instrumentos económicos
Fuente: Barde (2005).
85
Facultad de Economía y Planicación - UNALM
una breve reexión sobre la necesidad de
avanzar hacia la coordinación entre las polí-
ticas scales y las que buscan el cuidado
del medio ambiente. En la tercera sección
se revisa la importancia de los impuestos
ambientales y su utilización en países de
la Organización para la Cooperación y el
Desarrollo Económico (OCDE) y en los paí-
ses de América Latina. En la cuarta sección
se aborda el papel de las reformas scales
verdes para reducir la contaminación. En la
quinta sección se presentan algunas opcio-
nes de política pública para el caso de México
con el objetivo de reducir la contaminación
atmosférica en las zonas metropolitanas.
Finalmente se presentan las conclusiones.
2. Coordinación de la política
scal y ambiental
La política scal desempeña un papel impor-
tante en la búsqueda de objetivos ambienta-
les. Por medio de la recaudación de impues-
tos y el uso de los recursos públicos el Estado
puede inducir la reducción de la degradación
ambiental y realizar acciones para proteger el
medioambiente. De esta manera, a través de
los impuestos se busca cambiar la estructura
de los incentivos a los hogares y empresas
para modicar sus decisiones de consumo,
inversión y producción que afectan la calidad
ambiental; mientras que con el gasto público
ambiental, en forma de gastos recurrentes,
inversión en infraestructura y apoyo al desa-
rrollo tecnológico, se pretende proteger y
mejorar la calidad del medioambiente, así
como reducir los impactos negativos de las
actividades económicas (PNUMA, 2010). Sin
embargo, en países de la OCDE se eviden-
cian diferencias entre el gasto destinado al
control de la contaminación y los ingresos
que reciben por impuestos relacionados con
el medioambiente. Como se observa en el
gráco N° 2, el gasto para reducir la conta-
minación mostró una tendencia a reducir o
mantener su participación como porcentaje
del PIB en los países de la OCDE entre 1995
y 2004; dónde, además, solo Austria, Dina-
marca, Alemania y Países Bajos gastan más
Gráco 2. Gastos en control de la contaminación e ingresos
por impuestos verdes en la OCDE (Como porcentaje del PIB)
Fuente: Elaboración de los autores a partir de la base de datos OECD Environmental Data.
0.0
Cánada
Gasto como porcentaje del PIB
Ingreso porcentaje del PIB en 2004
México
Usa
Japón
Corea
Australia
N. Zelanda
Austria
Bélgica
Rep. Checa
Dinamarca
Finlandia
Francia
Alemania
Grecia
Hungria
Irlanda
Islandia
Italia
Luxemnurgo
Países Bajos
Noruega
Polonia
Portugal
R. Eslovaca
España
Suecia
Suiza
Turquía
Reino Unido
0.2
0.4
0.6
0.8
1.0
1.2
1.2
0.5
1.0
1.5
2.0
2.5
1.4
1.6
86
Revista Natura@economía
de un punto porcentual de su PIB en con-
trol de la contaminación, siendo superados
por los ingresos scales relacionados con el
medioambiente. En el interior de la OCDE,
los países de la Unión Europea reciben por
impuestos verdes, en promedio, el 2.6% de
su PIB, mientras que en Norteamérica (Esta-
dos Unidos, Canadá y México) este ingreso
es de solo 1% del PIB.
Lo anterior reeja una clara descoordinación
entre la política scal y la ambiental. Esto
también es notorio en el caso de los países
en desarrollo donde los gastos destinados al
control de la contaminación son aun meno-
res como porcentaje de su PIB, mostrando
que existe un espacio para incluir criterios
ambientales en los procesos de reforma s-
cal, donde se generen los incentivos ade-
cuados en las políticas sectoriales que al
mismo tiempo sean coherentes con la polí-
tica ambiental de los países.
Como probable causa a esta brecha entre
metas y logros de las políticas ambienta-
les en América Latina, Lerda et al., (2005)
señala una combinación de factores entre
los que destacan: a) la débil institucionalidad
para dar respuesta a las necesidades de la
gestión ambiental; b) la fragilidad del apoyo
político otorgado a las autoridades y objeti-
vos ambientales; c) la ausencia de incentivos
para la integración, coherencia y gestión de
múltiples áreas de intervención pública y de
distintos niveles de gobierno; d) fallas de de
coordinación en el diseño e implementación
de políticas, cuyos efectos adversos están
enfocados hacia políticas sectoriales menos
prioritarias, políticas a cargo de niveles de
gobierno con menor inuencia relativa y polí-
ticas a largo plazo.
Como alternativa para lograr poner en
sintonía la política scal con los objetivos
ambientales, Acquatella (2005) señala que
la restricción scal adoptada por la mayoría
de los países de Latinoamérica, hace que el
aumento de la capacidad para captar recur-
sos propios constituya un elemento impor-
tante para que las instituciones ambientales
logren fortalecerse y mejorar sus capacida-
des técnicas. Esto es, mediante la aplica-
ción de instrumentos (impuestos, cargos,
tarifas), que permitan generar ingresos sca-
les con destino especíco para el control del
medioambiente, se pueden obtener mejores
resultados; sin embargo, para ello es nece-
sario que se lleven a cabo cambios en las
legislaciones nacionales sobre los meca-
nismos de asignación de recaudos scales
al presupuesto nacional y que posibilite su
destino a gastos especícos (BID, 1996).
3. Impuestos ambientales
Para reducir los niveles de contaminación
ambiental (atmosfera, agua, suelos) se
requiere de instrumentos ecaces entre los
que se destacan los impuestos ambienta-
les. Estos en esencia son instrumentos para
generar incentivos que conduzcan a cambios
en la conducta de los agentes responsables
de la contaminación, basados en señales
de costos y precios (Ainzúa, 2009). Este
tipo de instrumento ofrece la oportunidad
de complementar los esquemas de gestión
ambiental introduciendo mayor exibilidad
mediante incentivos basados en el mercado,
y ofreciendo también la posibilidad de obte-
ner recaudación para nanciar la gestión e
inversiones ambientales a través de fondos
especícamente destinados (Acquatella,
2001).
En los últimos años se ha presentado mayor
interés por emplear instrumentos scales
para la protección del medioambiente, bus-
cando con ello que los agentes contaminan-
tes paguen impuestos que intentan reejar
los costos externos de la contaminación, es
87
Facultad de Economía y Planicación - UNALM
decir, los costos que debe asumir la socie-
dad por los efectos de la polución (Prust,
2005). En los países de la OCDE, los siste-
mas tributarios contienen ya un componente
ambiental y los ingresos provenientes de los
impuestos relacionados con el ambiente
(principalmente a energía y transporte) son
un importante componente de los ingresos
tributarios.
La literatura económica reconoce que los
problemas de contaminación ambiental,
como el deterioro de la calidad del aire, pue-
den corregirse a través de impuestos espe-
ciales sobre el consumo (excise taxation) de
bienes como las gasolinas y los autos. Estos
impuestos no solo son fuentes de ingresos
para el gobierno, sino que también pueden
ser diseñados para reejar los costos de las
externalidades que consumidores y produc-
tores de bienes y servicios contaminantes
generan a otras personas. Adicionalmente,
denirse mayores impuestos sobre el con-
sumo de productos contaminantes, con
propósitos de ingresos, también tiene una
racionalidad económica; esto es, para el
caso de productos con ausencia de susti-
tutos cercanos como la energía (la demanda
es inelástica), signicaría que la distorsión
potencial de las decisiones económicas por
la aplicación de estos impuestos al consumo
es relativamente baja (Cnossen, 2005).
En el contexto internacional los impuestos
ambientales han tomado importancia como
parte de las reformas scales, en particular
en los países de mayor desarrollo. De esta
manera, en los países de la OCDE los ingre-
sos por impuestos ambientales represen-
taron en promedio entre 2.3 y 2.5% del PIB
entre los años 1994 y 2009 (ver gráco N°
3) y alrededor del 7% de los ingresos impo-
sitivos totales (ver gráco N° 4). En los dos
casos se observa que en México los ingresos
Gráco 3. Ingresos provenientes de impuestos ambientales en países de la OCDE
(Como porcentaje del PIB)
Fuente: Elaboración de los autores a partir de la base de datos OECD/EEA (European Environment Agency).
0.0
0.5
1.0
1.5
2.0
2.5
3.0
3.5
4.0
4.5
Australia
Austria
Bélgica
Canadá
Chile
Rep. Checa
Dinamarca
Estonia
Finlandia
Francia
Alemania
Grecia
Hungría
Islandía
Irlanda
Israel
Italia
Japón
Corea
Luxemburgo
México
Países Bajos
N. Zelanda
Noruega
Polonia
Portugal
Eslovenia
España
Suecia
Suiza
Turquía
Reino Unido
USA
Porcentaje del PIB
2009
1994
88
Revista Natura@economía
provenientes de los impuestos ambientales
tienen menor importancia respecto a los
demás países de la OCDE.
El consumo de combustibles es uno de los
mayores responsables del deterioro de la
calidad del aire. En respuesta a esto, los
combustibles son objeto de impuestos en
el nivel internacional. De esta manera, en
el grupo de países de la OCDE la tasa de
impuestos sobre la gasolina sin plomo repre-
sentó en promedio el 57% de su precio en
1990 y el 53% en 2006 (ver gráco N° 5); en
el caso del diesel la tasa de impuestos fue
Gráco 4. Ingresos provenientes de impuestos ambientales en países de la OCDE
(Como porcentaje de los ingresos impositivos totales)
0
2
4
6
8
10
12
14
16
Australia
Austria
Bélgica
Canadá
Chile
Rep. Checa
Dinamarca
Estonia
Finlandia
Francia
Alemania
Grecia
Hungría
Islandía
Irlanda
Israel
Italia
Japón
Corea
Luxemburgo
México
Países Bajos
N. Zelanda
Noruega
Polonia
Portugal
Rep.
…
Eslovenia
España
Suecia
Suiza
Turquía
Reino Unido
USA
Porcentaje de los ingresos impositivos
2009 1994
Fuente: Elaboración de los autores a partir de la base de datos OECD/EEA (European Environment Agency).
Gráco 5. Tasa de impuesto sobre la gasolina sin plomo en países de la OCDE
(Como porcentaje del precio)
0
10
20
30
40
50
60
70
80
Canadá
México
USA
Japón
Corea
Australia
N. Zelanda
Austria
Bélgica
R. Checa
Dinamarca
Finlandia
Francia
Alemania
Grecia
Hungría
Irlanda
Italia
Luxembu
…
Países
…
Noruega
Polonia
Portugal
Rep.
…
España
Suecia
Suiza
Turquía
Reino
…
Porcentaje del precio
2006 1990
Fuente: Elaboración de los autores a partir de la base de datos OECD Environmental Data.
89
Facultad de Economía y Planicación - UNALM
en promedio de 42% del precio en 1990 y
de 39% en 2006 (ver gráco N° 6). En los
dos casos, México destaca por tener una
menor tasa de impuesto respecto a los que
se aplican en los demás países de la OCDE.
En América Latina la relevancia que han
tomado los temas ambientales se ve reejada
en la creación, en las últimas dos décadas,
de ministerios y secretarias de medioam-
biente.
En la región los problemas de contaminación
ambiental han sido más notorios en las capi-
tales donde el parque vehicular ha crecido
de manera acelerada y la actividad industrial
se realiza con bajos estándares ambientales
y, en algunos casos, de manera descontro-
lada. En los países de América Latina los
impuestos relacionados con el ambiente si
bien tienen una aplicación más reciente, en
comparación con los países desarrollados,
también se han implementando en el sector
energía.
De acuerdo con Prust (2005), de las posi-
bilidades de tributación ambiental, la apli-
cación de impuestos por el uso de energía
es quizá la más promisoria: a) porque se
relaciona con una variedad de problemas
ambientales como el cambio climático, la
contaminación atmosférica, la congestión
y el ruido, entre otros; b) porque la mayor
parte de la energía mundial deriva de com-
bustibles fósiles, cuyas fuentes de suministro
son relativamente escasas; c) porque la rela-
ción entre el uso de las principales clases de
combustibles fósiles y la contaminación que
estos generan es estable y predecible (por
ejemplo la que existe entre el consumo de
combustibles y las emisiones de CO2). En el
contexto regional, los ingresos provenientes
de los impuestos ambientales son signica-
tivamente menores al que se presenta en los
países de la OCDE. Los ingresos como por-
centaje del PIB por los impuestos especícos
a los combustibles son diferentes entre paí-
ses; y destaca nuevamente México en este
grupo de países, por registrar el más bajo
Gráco 6. Tasa de impuesto sobre el diesel en países de la OCDE
(Como porcentaje del precio)
0
10
20
30
40
50
60
70
Canadá
México
USA
Japón
N. Zelanda
Austria
Bélgica
R. Checa
Dinamarca
Finlandia
Francia
Alemania
Grecia
Hungría
Irlanda
Italia
Luxemburgo
Países Bajos
Noruega
Polonia
Portugal
Rep. Slovaca
España
Suecia
Suiza
Turquía
Reino Unido
Porcentaje del precio
2006 1990
Fuente: Elaboración de los autores a partir de la base de datos OECD Environmental Data.
90
Revista Natura@economía
nivel de ingresos provenientes de impuestos
ambientales (ver gráco N° 7).
A continuación se presenta la tasa de
impuestos sobre la gasolina y el diesel en
países de América Latina. En el caso de la
gasolina corriente, la tasa de impuestos fue
en promedio 34,1% como porcentaje del
precio durante el año 2010 (ver gráco N°
8), entre el grupo de países de la región de
los que se cuenta con información, exclu-
yendo México, donde en lugar de impuesto
Gráco 7. Ingresos por impuestos especícos a los combustibles
en países de América Latina (Como porcentaje del PIB)
0.0
0.5
1.0
1.5
2.0
2.5
Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia México Paraguay Perú Uruguay Venezuela
Porcentaje del PIB
2009 2000 2005
Gráco 8. Impuesto sobre la gasolina corriente en países
seleccionados de América Latina (Como porcentaje del precio)
-
10%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Ecuador
México
Paraguay
Perú
Uruguay
Venezuela
Porcentaje del precio
2010 2001 2005
Fuente: Elaboración de los autores a partir de la base de datos de la CEPAL CEPALSTAT.
Fuente: Elaboración de los autores a partir de la base de datos de la CEPAL CEPALSTAT.
91
Facultad de Economía y Planicación - UNALM
se aplica un subsidio. Para el diesel la tasa
de impuesto aplicada durante el año 2010
fue en promedio de 26.2% como porcen-
taje del precio, sin incluir México por las
mismas razones señaladas (ver gráco N°
9). No obstante las ventajas de la aplicación
de impuestos para reducir la contaminación
por el consumo de combustibles, una polí-
tica ideal debería ser complementada con
otros elementos (Prust, 2005). Así, algunas
opciones de política para armonizar los siste-
mas scales con el medioambiente, también
consideran la reducción de las tasas de los
tramos más altos del impuesto sobre la renta
y rebajas en las tasas impositivas empre-
sariales, ampliación de la base impositiva y
el aumento de la proporción de impuestos
al consumo (Barde, 2005). Todo esto lleva
a generar espacios para que los intereses
ambientales ganen espacio dentro de la polí-
tica scal de los países.
Gráco 9. Impuesto sobre el diesel en países seleccionados de América Latina
(Como porcentaje del precio)
-
10%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Ecuador
México
Paraguay
Perú
Uruguay
Venezuela
Porcentaje del precio
2010 2001 2005
Fuente: Elaboración de los autores a partir de la base de datos de la CEPAL CEPALSTAT.
4. Reforma scal ambiental
El verdadero desarrollo sustentable pone de
maniesto la necesidad de avanzar hacia la
integración de las políticas económicas que
buscan mejorar los niveles de crecimiento y
desarrollo económico, junto con las políticas
ambientales que permitan detener el ritmo de
deterioro ambiental que se producen con los
actuales estilos de desarrollo. En esta lógica,
desde la década de los años 1990, en países
desarrollados de la OCDE se ha utilizado un
instrumento de política con mayor alcance
que los impuestos ambientales conocido en
la literatura económica como reforma scal
ambiental (ETR, por sus siglas en inglés) o
reforma scal verde.
Estas reformas scales ambientales son
denidas como una reforma de los siste-
mas impositivos nacionales, donde hay un
cambio de la carga de impuestos conven-
cionales (trabajo y capital) hacia los impues-
tos aplicados a las actividades dañinas al
medioambiente (Bosquet, 2000 y EEA,
2005). De acuerdo con Ekins y Speck (2011),
la reforma scal verde es un tipo particular de
instrumento de política que busca obtener
ingresos aplicando instrumentos económi-
cos al uso de los recursos naturales y la con-
92
Revista Natura@economía
taminación. En términos de implementación
la reforma scal verde se basa principalmente
en tres líneas generales: a) reducción o elimi-
nación de subsidios ambientalmente dañi-
nos; b) reestructuración de los impuestos
existentes conforme a criterios ambienta-
les; y c) introducción de nuevos impuestos
ambientales (Barde, 2005).
En el contexto internacional la Unión Europea
fue donde se comenzó a aplicar las reformas
scales verdes. Aunque la razón fundamental
para implementar la reforma scal ambiental
en los países miembros de la Unión Europea
son similares, el diseño de los programas ha
variado según el sector afectado, así como
el mecanismo adoptado; sin embargo, el
principal instrumento utilizado dentro de las
ETR son los impuestos sobre la energía o las
emisiones de CO
2
(Speck et al., 2011). Como
se documenta en Barde (2005), Finlandia en
1990 comenzó a cobrar un impuesto al car-
bón, dentro de una reforma que incluyó ade-
más la disminución del impuesto a la renta y
las contribuciones al seguro social; siguie-
ron Noruega y Suecia en 1991 al introducir
impuestos sobre el CO
2
junto con reduccio-
nes en el impuesto sobre la renta. En Italia
y Alemania se iniciaron en 1999 cuando se
modicaron los impuestos a los combus-
tibles fósiles y electricidad, reduciendo las
contribuciones al seguro social. Otros países
de la OCDE que realizaron reformas sca-
les verdes son Dinamarca, Países Bajos y
el Reino Unido. La práctica de reducir otros
gravámenes dentro de las reformas sca-
les ambientales obedece a que permite no
sobrecargar con impuestos a los ciudadanos
y al mismo tiempo ayuda a reducir la resis-
tencia de la sociedad al pago de los nuevos
impuestos.
Lo anterior hace que las reformas scales
ambientales puedan arrojar un doble divi-
dendo, es decir, por una parte se pueden
lograr menores niveles de contaminación del
ambiente y al mismo tiempo, a través de la
reducción de impuestos distorsionantes, se
puede contribuir a la generación de nuevos
empleos y crecimiento de la economía. La
evidencia internacional sobre los dividendos
logrados con las reformas scales verdes
señala que, utilizando las reducciones de
emisiones de carbono como indicador de
ecacia ambiental, las ETR inuyen posi-
tivamente en el medioambiente (primer
dividendo), y que cuando los ingresos de
los impuestos ambientales se utilizan para
reducir los impuestos laborales -y si se evita
la inación de precios y salarios- se pueden
conseguir además un segundo dividendo,
como ganancias en el empleo y ganancias
o pérdidas marginales en la producción en
el corto y mediano plazo (Bosquet, 2000).
La evaluación ex-post realizada a las refor-
mas scales ambientales implementadas en
Suecia, Dinamarca, Alemania, Reino Unido,
Finlandia, Países Bajos y Eslovenia dejan ver
su impacto positivo, sobre el medioambiente
y también sobre la economía y el empleo. Los
resultados de la evaluación muestran que en
cinco de los siete países, los impuestos a las
emisiones de CO2 y la energía, implementa-
dos en los últimos 17 años, acompañados
de reducciones en los impuestos al trabajo
y otros impuestos, han hecho una contribu-
ción positiva, de hasta 0,5% al crecimiento
de la economía y de la misma magnitud en
el aumento del empleo en cuatro de los paí-
ses estudiados, mientras que el desempeño
ambiental también ha mejorado, con reduc-
ciones de las emisiones de gases de efecto
invernadero de entre el 1,5% y 6% en 2004
(Barker, et al., 2007).
En el contexto regional de América Latina,
algunos países aplican ya impuestos relacio-
nados con el medio ambiente; sin embargo,
a la fecha no se conocen experiencias nacio-
93
Facultad de Economía y Planicación - UNALM
nales de reformas scales ambientales. Los
problemas scales que de manera general
presentan los países de América Latina (des-
equilibrios, evasión, entre otros), el estado
de desarrollo institucional y la necesidad de
conseguir nanciamiento para atender los
problemas ambientales nacionales podrían
ser algunos de los motivos que llevan a que
la prioridad en estos países no sea sustituir
impuestos convencionales por impuestos
relacionados con el medio ambiente. Como
se señalan Cottrell et al., (2008) la implemen-
tación de la reforma scal verde requiere no
solo de la coordinación entre actores con
necesidades e intereses diferentes y de
negociaciones entre los ministerios guber-
namentales involucrados, sino que requiere
también de un sistema tributario establecido,
capaz de recibir y redistribuir los ingresos y
de una gestión de las nanzas públicas con
transparencia y responsabilidad.
Lo anterior no signica que en los países de
América Latina deba abandonarse la opción
de usar los instrumentos económicos para
la protección ambiental; por el contrario, en
el ámbito regional, más que conveniente,
resulta necesario avanzar en el uso de
impuestos verdes que reduzcan el deterioro
ambiental y el uso insostenible de recursos
naturales. Como lo señala Barde (2005)
la presión scal constante parece ser una
condición esencial para que los impuestos
ambientales resulten aceptables, aunque,
en algunos países, en los que se necesite
reducir el décit público o cuyos ingresos
scales sean relativamente bajos, se podría
considerar la posibilidad de una reforma
scal ambiental orientada a incrementar el
ingreso.
En este contexto, deben considerarse los
impuestos ambientales como alternativa
para expandir la base impositiva de los paí-
ses de la región y al mismo tiempo generar
los fondos para nanciar programas de recu-
peración ambiental y enviar las señales para
que los responsables de la contaminación
asuman los costos sociales que generan. El
mensaje clave por lo tanto es evaluar las ven-
tajas de jar impuestos a los combustibles
fósiles y/o la compra de autos que generan
las emisiones de contaminantes locales que
causan problemas en la salud y de los conta-
minantes globales responsables del cambio
climático, así como de los impuestos que
permitan frenar la sobreexplotación de los
recursos naturales, reducir el vertimiento
a las fuentes de agua y la generación de
residuos sólidos. De igual manera, no debe
dejarse de lado que la opción de las reformas
scales ambientales tiene además un fuerte
potencial para la reducción de la pobreza,
como doble dividendo, en especial para los
países en desarrollo (Cottrell et al., 2008).
5. Opciones de política
para México
La estructura de los ingresos por impues-
tos relacionados con el medioambiente en
México está enfocada a los productos de
la energía (combustibles) y a los vehículos
de motor, representados en impuestos a la
venta e importación de autos y en impues-
tos sobre el registro y el uso de carreteras.
Esta estructura junto a la prioridad de otros
sectores lleva a que México presente un des-
equilibrio entre los recursos destinados al
control de la contaminación ambiental y los
ingresos por impuestos relacionados con el
medioambiente (ver gráco N° 10).
94
Revista Natura@economía
Al ser el transporte uno de los mayores res-
ponsables de las emisiones de contaminan-
tes criterio -con efectos sobre la salud, el
medio ambiente y el bienestar de la pobla-
ción- y de gases de efectos invernadero, es
de esperarse que los instrumentos de política
que tengan como objetivo reducir la con-
taminación atmosférica estén centrados en
esta actividad. Esto, junto con el análisis pre-
sentado sobre las fuentes de emisión lleva a
revisar algunas opciones dentro de la política
scal que podrían contribuir a hacerla más
compatible con los intereses de la política
ambiental, en particular en lo relacionado con
la calidad del aire.
Subsidios ambientalmente peligrosos
Como ocurre en los países desarrollados,
América Latina también tiene subsidios o
incentivos scales dirigidos a factores de pro-
ducción (insumos físicos o recursos natura-
les), que reducen los costos marginales que
determinan las decisiones de producción y
consumo, lo que hace que sean potencial-
mente perjudiciales para el medio ambiente
o que puedan llevar a prácticas no sustenta-
bles (PNUMA, 2003). En el caso de México
los subsidios a las gasolinas forman parte
de esta categoría de subsidios dañinos al
ambiente ya que incentiva su consumo, lo
cual tiene efectos negativos para la calidad
del aire y además externalidades negativas
a la sociedad.
En México, la estructura del precio al público
de las gasolinas y el diesel tiene como base el
precio al productor, al que se le suman el ete
por el transporte, el margen comercial o de
ganancia y la carga scal (ver gráco N° 11).
No obstante, los precios al consumidor de las
gasolinas y el diesel son administrados, tie-
nen como características que no responden
a las leyes del mercado, por el contrario, son
impuestos por el sector público en mercados
no competitivos (Reyes, 2011). La ventaja
Gráco 10. Gasto para el control de la contaminación e ingresos por impuesto ambi-
entales en México (Como porcentaje del PIB)
0.0
0.5
1.0
1.5
2.0
2.5
3.0
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Gasto Ingresos
Fuente: Elaboración de los autores a partir de la base de datos OECD Environmental Data.
95
Facultad de Economía y Planicación - UNALM
Gráco 11. Estructura de precios de las gasolinas y el diesel
al productor y al consumidor en México
Precio de
referencia
internacional
Ajuste por
calidad
Transporte
Costo de
manejo
Precio
productor
Fletes
Margen
comercial
IVA
IEPS
Precio al
público
Fijado
porla
SHCP
de determinar los precios de las gasolinas
con un sistema de libre de competencia es
que estos reejan sus verdaderos costos de
producción, llevando a que bajen cuando el
precio del petróleo disminuye, y viceversa;
esto es, mientras los precios de las gasolinas
en Estados Unidos están correlacionados
con la evolución del mercado internacional
del petróleo, en México su tendencia es total-
mente independiente (Reyes, 2011). Así, en
el contexto de esta estructura de precios
existe en México un subsidio a las gasolinas
y el diesel, cuando el precio que pagan los
consumidores nales es menor que el precio
que se paga en los Estados Unidos, lo que
implica que el Gobierno Federal deja de reci-
bir ingresos por el impuesto especial sobre
producción y servicios (IEPS) impactando en
las nanzas públicas del país.
En los últimos años ha existido una fuerte
presión en la política internacional por la eli-
minación de los subsidios a los combustibles
fósiles, motivado en gran parte por los obje-
tivos de reducir las emisiones de gases de
efecto invernadero (GEI). En este contexto,
México ha iniciado una política de desliza-
miento de precios (aumento gradual) de los
combustibles para reducir el subsidio, sin
embargo, no se ha podido eliminar porque
los precios en los Estados Unidos están
aumentando más rápido que los de México
(Reyes, 2011). De esta manera, en México
se dedican aún grandes sumas de dinero
como subsidios a la energía, mientras que
los ingresos por concepto de impuestos
ambientales son aún bajos. En los grácos
N° 12, 13 y 14 se presentan los precios de la
gasolina premium, magna y del diesel res-
pectivamente, en México, Estados Unidos
y el diferencial que dene la existencia de
subsidio o impuesto a estos combustibles.
A partir de los datos reportados por la Secre-
taría de Hacienda y Crédito Público y de
acuerdo con los precios observados de las
gasolinas y el diesel se encuentra que para
el ejercicio scal 2007 – 2011, en México
Fuente: Elaboración de los autores a partir de Secretaría de Energía, (2010)
96
Revista Natura@economía
Gráco 12. Subsidio/impuesto a la gasolina premium obtenido del diferencial
de precios entre México y Estados Unidos, 2007-2010
-4
-2
0
2
4
6
8
10
12
14
1/1/07
1/3/07
1/5/07
1/7/07
1/9/07
1/11/07
1/1/08
1/3/08
1/5/08
1/7/08
1/9/08
1/11/08
1/1/09
1/3/09
1/5/09
1/7/09
1/9/09
1/11/09
1/1/10
1/3/10
1/5/10
1/7/10
1/9/10
1/11/10
Pesos por litro
Impuesto/Subsidio Precio México Precio de referencia EEUU
Gráco 13. Subsidio/impuesto a la gasolina magna obtenido del diferencial
de precios entre México y Estados Unidos, 2007-2010
-6
-4
-2
0
2
4
6
8
10
12
1/1/07
1/3/07
1/5/07
1/7/07
1/9/07
1/11/07
1/1/08
1/3/08
1/5/08
1/7/08
1/9/08
1/11/08
1/1/09
1/3/09
1/5/09
1/7/09
1/9/09
1/11/09
1/1/10
1/3/10
1/5/10
1/7/10
1/9/10
1/11/10
Pesos por litro
Impuesto/Subsidio Precio México Precio de referencia EEUU
Gráco 14. Subsidio/impuesto al Diesel obtenido del diferencial
de precios entre México y Estados Unidos, 2007-2010
-10
-5
0
5
10
15
1/2/07
1/4/07
1/6/07
1/8/07
1/10/07
1/12/07
1/2/08
1/4/08
1/6/08
1/8/08
1/10/08
1/12/08
1/2/09
1/4/09
1/6/09
1/8/09
1/10/09
1/12/09
1/2/10
1/4/10
1/6/10
1/8/10
1/10/10
1/12/10
Pesos por litro
Subsidio/Impuesto Precio México Precio de referencia EEUU
Fuente: Elaboración de los autores a partir de datos de Reyes, (2011)
Fuente: Elaboración de los autores a partir de datos de Reyes, (2011)
Fuente: Elaboración de los autores a partir de datos de Reyes, (2011)
97
Facultad de Economía y Planicación - UNALM
ha existido mayoritariamente subsidios a los
combustibles. De esta manera, el subsidio
transferido a los consumidores durante estos
cuatro años asciende a 287.779 millones
de pesos frente a 3.203 millones de pesos
recaudados en 2009 (ver cuadro N° 1). Ade-
más del impacto sobre las nanzas públi-
cas que tienen estos subsidios, preocupa
el carácter regresivo de la distribución del
subsidio (ver gráco N° 15); esto es, dado
que el consumo de la gasolina y el diesel
es progresivo (ver cuadro N° 2), el subsidio
entregado benecia principalmente a hoga-
res de mayores ingresos.
En el gráco N° 15 se muestra la línea de
igual concentración (LIG) y la línea de con-
centración de la transferencia del IEPS de
gasolina y diesel, indicando que el 30% de
la población con mayores ingresos recibe el
Cuadro 1. Recaudación observada del IEPS a las gasolinas y el diesel, 2007-2011
(En millones de pesos mexicanos)
Concepto 2007 2008 2009 2010 2011
Art. 2-A, fr. I del IEPS -48.324,00 -223.716,10 -15.140,30 -35.994,90 -34.160,60
Art. 2-A, fr. II del IEPS 6.107,00 18.343,40 23.780,00 24.529,30
Recaudación observada -48.324,00 -217.609,10 3.203,10 -12.214,90 -9.631,30
Fuente: Reyes, (2011) a partir de datos de la cuenta de la Hacienda Pública Federal 2008-2009 y Ley de Ingresos de la Federación
para los ejercicios scales 2010-2011.
Cuadro 2. Distribución del consumo de gasolinas y diesel por decil de ingreso, 2008
Decil Hogares Población
Gasolinas Diesel Gasolinas Diesel
I 0,8 0,4 0,7 0,0
II 2,0 1,1 1,5 1,5
III 2,8 0,4 2,0 0,0
IV 4,2 10,7 3,2 8,0
V 5,8 28,3 4,6 20,9
VI 7,6 7,5 6,3 10,6
VII 9,4 0,8 8,5 7,5
VIII 13,8 1,7 11,8 1,1
IX 21,2 9,3 20,3 7,3
X 32,3 39,8 41.0 43,2
Fuente: SHCP, 2008.
98
Revista Natura@economía
53% de esta, es decir, los deciles de mayores
ingresos de la población son quienes reciben
el subsidio del IEPS.
Si bien con la eliminación gradual del subsi-
dio a los combustibles se espera reducir el
consumo de gasolina y diesel, y con ello tam-
bién las emisiones de gases y partículas con-
taminantes, la política de aumento gradual
de precios ha tenido un efecto sustitución.
Esto es, los consumidores están dejando de
consumir la gasolina premium (más costosa)
por comprar la gasolina magna (de menor
costo); lo que tiene repercusiones adversas
para la calidad del aire ya que la gasolina
magna tiene mayor contenido de azufre. Esto
necesariamente termina reforzando, para el
caso de México y en particular para la Zona
Metropolitana del Valle de México, la necesi-
dad de complementar la política de precios
con políticas de regulación, mejoras en la
calidad de los combustibles, y mejoramiento
tecnológico, para que el efecto de las inicia-
tivas públicas sobre el medioambiente sea
positivo y signicativo.
La evidencia internacional muestra que la
reducción de los subsidios tiene impactos
importantes sobre las emisiones de GEI que
causan el calentamiento del planeta. Como
se muestra en el gráco N° 16, la eliminación
de los subsidios a los combustibles fósiles
estaría asociado a una reducción de 10% de
las emisiones globales de GEI para el 2050
(OCDE, 2011). Para los países que no forman
parte de la OCDE, al reducirse los subsidios a
los combustibles fósiles entre 2013 y 2020 en
un grupo de 37 países -entre los que se inclu-
yen Argentina, Colombia, Ecuador, México,
Perú, y Venezuela- se lograría reducir 16%
de las emisiones de GEI en 2050 respecto
a la línea base (Burniaux y Chateau, 2011).
Con lo anterior, es evidente que en México,
de mantenerse constante los precios de la
gasolina y los subsidios, se estaría cami-
nando en contravía con los anuncios rea-
lizados en materia de reducción de GEI y
se continuaría exponiendo a la población a
sufrir los efectos adversos en la salud que
ocasionan los contaminantes locales. Así, los
Gráco 15. Concentración de las transferencia del IEPS de gasolina y diesel por decil de
ingreso, 2008
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
0 I II III IV V VI VII VIII IX X
LIG IEPS
Fuente: Elaboración de los autores a partir de la SHCP, 2008
99
Facultad de Economía y Planicación - UNALM
subsidios que hoy se destinan al consumo
de gasolinas deberían ser eliminados, y los
recursos resultantes deberían utilizarse como
transferencias focalizadas a la población
de menores ingresos (OCDE, 2010) como
compensación por los efectos negativos que
sobre esta población traerá el aumento de
los precios.
Gráco 16. Emisiones de GEI con eliminaciones de subsidios a los combustibles fósiles
(En porcentaje)
-
40
-
35
-
30
-
25
-
20
-
15
-
10
-
5
0
5
Países exportadores de petróleo
Rusia
Países del Este No UE
India
China
Resto del mundo
Australia y NZ
Canadá
Estados Unidos
Brasil
UE27 y AELC
Japón
Mundo
% de desviación del nivel de referencia
Impuestos ambientales
En México se han aplicado impuestos
que están relacionados con el cuidado del
medioambiente, como el caso del impuesto
especial sobre producción y servicios (IEPS)
de gasolina y diesel, el impuesto sobre auto-
móviles nuevos (ISAN) y el impuesto sobre
tenencia o uso de vehículos (ISTUV). No obs-
tante, los ingresos por concepto de impues-
tos ambientales en México son bajos debido,
en parte, a los subsidios a la gasolina y el
diesel (OCDE, 2010), por lo que se requiere
no solo eliminar los subsidios a las gasoli-
nas, sino que también se debe pensar en la
aplicación de un impuesto especial sobre el
contenido de carbono de la energía consu-
mida, con el objeto de reducir las emisiones
y mitigar los efectos del cambio climático
(OCDE, 2010).
La tasa del impuesto especial sobre produc-
ción y servicios es el elemento de corrección
o ajuste entre el precio variable del mercado
y el valor de venta al público, además de ser
el gravamen que supone la recaudación (o
pérdida) federal esperada por este concepto
al inicio del ejercicio scal (Fernández, 2010).
Si bien existe resistencia política a la elimina-
ción de los subsidios a las gasolinas por el
efecto inacionario que terminaría afectando
a los más pobres, también es cierto que son
los más pobres lo que nalmente terminan
siendo más afectados por la contaminación
atmosférica que genera el mayor consumo
de los combustibles. Respecto al impuesto
sobre automóviles nuevos la Ley Federal
señala que deben pagarlo quienes com-
pren o importen un automóvil nuevo, para
lo que se han denido algunas tarifas que
varían según los rangos del valor de venta
del vehículo. Sobre este impuesto existen
algunas exenciones y reducciones según el
precio; esto es, desde 2006 los autos nuevos
cuyo precio no sea mayor a 150 mil pesos
Fuente: OCDE, (2011)
100
Revista Natura@economía
no deben pagar ISAN y los que tengan un
precio entre 150 mil y 190 mil pesos solo
deben pagar el 50% del impuesto.
En este contexto preocupa que el único crite-
rio para el cobro del ISAN sea el precio de la
unidad vendida (auto), sin importar las carac-
terísticas tecnológicas del mismo. Con una
estructura de esta manera no existen incen-
tivos para que los compradores adquieran
autos menos contaminadores. Es probable
que una estructura del impuesto en la que
se castigue con un impuesto mayor a los
vehículos nuevos con tecnologías menos
limpias, lleve a un cambio en la composición
del parque vehicular en el país y se cuente
cada vez con mayor cantidad de vehículos
menos contaminantes. Lo anterior es impor-
tante si se tiene en cuenta que para el caso
de México la elasticidad ingreso y precio de
la venta de autos es de 1,08 y -0,58 respec-
tivamente; esto es, por cada punto porcen-
tual de aumento en el producto interno bruto
(PIB), la venta de autos aumenta en 1,08%,
mientras que por cada punto porcentual de
aumento en su precio las ventas solo caen
un 0,58 (CEPAL, 2010).
Los recursos por el concepto del impuesto
sobre tenencia o uso de vehículos -el cual
es un impuesto de pago anual que deben
hacer las personas propietarias o usuarias
de vehículos- ingresan a las nanzas de las
entidades federativas. No obstante, vale la
pena recordar (o lamentar para los intereses
del medioambiente) que el Gobierno Fede-
ral decretó, dentro de un paquete de tres
acciones para impulsar la recuperación de la
industria automotriz, la eliminación gradual
del impuesto a la tenencia de automóviles
a partir del 1 de enero de 2012, por lo que
se espera que a partir de este año aumente
aun más la cantidad de vehículos que diaria-
mente circula por las calles del país.
Al revisar la distribución de la carga scal
por impuestos en México (ver cuadro N° 3)
se puede observar las posibilidades o már-
genes para implementar una reforma scal
ambiental. Esto es, un cambio en la estruc-
tura impositiva del país en el que se reduzcan
algunos impuestos (por ejemplo los impues-
tos al trabajo) y se aumenten los que tasan
actividades o el consumo de bienes que
resultan dañinos directa o indirectamente
para el ambiente.
6. Conclusiones
Para el objetivo de mejorar la calidad del aire,
una opción que debe considerarse, dentro
de las posibilidades de reformas tributarias
en México, necesariamente es la eliminación
de los subsidios a las gasolinas, complemen-
tado con aumentos del ISAN y del IEPS apli-
cable a las gasolinas y el diesel. Como es de
Cuadro 3. Distribución porcentual de la carga scal ponderada por impuesto
(En porcentaje)
Fuente: SHCP (2010), con base en datos de la ENIGH 2008.
Decil de
ingreso
ISR IVA IEPS (Resto) IEPS (Gasolina y diesel) ISTUV ISAN TOTAL
I -0,34 0.7 0.11 -0.29 0.01 0 0,18
II -0,61 1,46 0,23 -0,52 0,01 0,01 0,57
III -0,52 2,14 0,3 -0,68 0,01 0,02 1,28
IV -0,34 2,94 0,41 -0,93 0,02 0,01 2,12
V 0,04 3,69 0,58 -1,17 0,02 0,02 3,19
VI 0,46 4,38 0,58 -1,26 0,04 0,04 4,25
VII 1,42 5,73 0,83 -1,55 0,06 0,05 6,55
VIII 3,04 7,59 0,96 -1,67 0,19 0,07 10,19
IX 7,03 11,27 1,14 -2,21 0,51 0,13 17,87
X 27,72 25,28 1,88 -3,4 1,98 0,36 53,81
Total 37,9 65,16 7,02 -13,67 2,85 0,72 100
101
Facultad de Economía y Planicación - UNALM
esperar, con estos cambios tributarios algu-
nos sectores de la población resultarán afec-
tados, por lo que necesariamente también
deben diseñarse medidas compensatorias.
No obstante, esto no debe ser un motivo para
no implementar cambios como los señalados
ya que las reformas tributarias ambientales,
al liberar recursos como los subsidios dañi-
nos al ambiente, son en sí mismo una opor-
tunidad para reducir los niveles de pobreza.
Esto es, dado que la población pobre es
más vulnerable a los impactos de los pro-
blemas ambientales y que esto contribuye
a intensicar su condición de pobreza, los
ingresos que se generan con las reformas
scales verdes se pueden utilizar para reducir
la pobreza, por lo que en el debate sobre su
aplicación en los países de la región debería
considerarse como una ventaja adicional.
102
Revista Natura@economía
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