Mercados para la conservación de bosques en Perú: una crítica desde la
economía
Markets forest conservation in Peru: critique from the economy
DOI: http://dx.doi.org/10.21704/ne.v5i2.1624
* Autor de correspondencia: Luis Guillén Email: lguillen@lamolina.edu.pe
© Facultad de Economía y Planicación, Universidad Nacional Agraria La Molina, Lima, Perú.
Forma de citar el artículo: La Rosa, L.; Minaya, C.; Guillén, L. 2020. Mercados para la conservación de bosques
en Perú: una crítica desde la economía. Natura@economía 5(2): 144-157. http://dx.doi.org/10.21704/ne.v5i2.1624
Miguel Ángel La Rosa Salazar
1
; Carlos Minaya
1
; Luis Guillén
1*
1
Universidad Nacional Agraria La Molina, Lima, Perú. Email: lguillen@lamolina.edu.pe
Recepción: 30/06/2019; Aceptación: 15/12/2020
Resumen
El objetivo del presente estudio fue analizar las deciencias en la implementación de MRSE,
a partir de dos distintas perspectivas teóricas de la economía, ambiental e institucional,
considerando la dinámica de la deforestación en la Amazonía peruana, en base a un modelo
de competencia de rentas. Se determinó que las características de los servicios ecosistémicos
no incentivan la aparición de mercados per se, y, por ende, estos deben ser incentivados
externamente, implicando costos de transacción considerablemente altos. El estudio
concluye que es necesario hacer una revisión de la denición de los MRSE en relación con
la conservación de los bosques, apoyándose en la teoría institucional para acoger las diversas
formas de gobernanza que podrían aparecer sobre estos mecanismos.
Palabras clave: servicios ecosistémicos; deforestación; economía ambiental; economía
institucional; costos de transacción; estructuras de gobernanza.
Abstract
The objective to the study was analyze shortcomings in the design and implementation of
MRSE from two dierent economics theoretical perspectives, environmental and institutional,
considering deforestation dynamics in the Peruvian Amazon based on a model of rents
competition. It was determined that characteristics of ecosystem services do not encourage
the emergence of markets per se, and therefore, it should be externally incentivized, meaning
considerably high transaction costs. The study concludes that it is necessary to review the
denition of MRSE in relation to forest conservation, relying on institutional theory to
accommodate the various forms of governance that could appear on these mechanisms.
Keywords: ecosystem services; deforestation; environmental economics; institutional
economics; transaction costs; governance structures.
Natura@economía
ISSN 2226-9479 (Versión electrónica)
Website: http://revistas.lamolina.edu.pe/index.php/neu
Natura@economía 5(2): 144-157(2020)
ARTÍCULO ORIGINAL
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La Rosa et al. / Natura@economía 5(2):144-157(2020)
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1. Introducción
Entre los años 2002 y 2019, Perú perdió
2,00 Mha de bosque primario húmedo,
lo que representó el 66% de su pérdida
total de cobertura forestal en el mismo
período. El área total de bosque primario
húmedo en Perú disminuyó 2,80% en este
período (Global Forest Watch, 2020). La
deforestación ocurre principalmente en
bosques amazónicos de gran biodiversidad,
representan el 95% de la cobertura forestal
total del país (MINAG y MINAM, 2011).
La deforestación en el Perú se relaciona
principalmente con las actividades
agrícolas en la Amazonía. La evidencia
basada en imágenes satelitales muestra
que la agricultura es el principal driver
de deforestación en el Perú (Curtis et al.,
2018; Finer y Mamani, 2020, Finer et al.,
2018; Vijay et al., 2018; Kalamandeen
et al., 2018); mientras que, la minería
aurífera aluvial ha ganado relevancia en los
últimos años (Finer y Mamani, 2018). Esta
evidencia ha sido corroborada a partir de
estudios económicos en los que se encuentra
una relación entre diversas variables de las
actividades agrícolas y la deforestación en
las regiones amazónicas peruanas (Lucich et
al., 2015; Zegarra y Gayoso, 2015; La Rosa
Salazar, 2016).
Para hacer frente a la deforestación,
el gobierno peruano ha venido realizando
algunos esfuerzos sobre la gestión de
los bosques públicos, incorporando
explícitamente la deforestación en la
agenda nacional. Dichos esfuerzos
incluyen varios cambios en instituciones
y organizaciones forestales. SERFOR
(Servicio Nacional Forestal y de Fauna
Silvestre) desde 2013. La Ley Forestal y de
Fauna Silvestre promulgada (Ley N° 29763)
y la primera Política Nacional Forestal
y de Fauna Silvestre (Decreto Supremo
009-2013-MINAGRI) Además, el
2010, el MINAM incluyó la deforestación
como punto clave en la política ambiental
(MINAM, 2011) y en la elaboración de la
estrategia nacional sobre cambio climático
(MINAM, 2014) Asimismo, el Acuerdo de
París, considera la deforestación como un
punto esencial (Pulgar - Vidal, 2016).
En los últimos años, el MINAM ha venido
promoviendo fuertemente la implementación
de esquemas de Mecanismos de Retribución
por Servicios Ecosistémicos (MRSE) dentro
de este marco. En 2014 se promulgó la Ley
de MRSE (Ley 30215) cuyo reglamento
(Decreto Supremo N° 009-2016-MINAM)
fue publicado en 2016. Si bien estos
mecanismos aún presentan un desarrollo
insipiente en el Perú (Llerena y Yalle, 2014;
Quintero y Pareja, 2015)
Los MRSE son la respuesta a la búsqueda
de la conservación de los ecosistemas.
Detrás de ellos está el principio de que
“la naturaleza se degrada allá donde la
destrucción genera para su dueño más
benecio económico que la conservación,
aunque la sociedad en su conjunto salga
perdiendo” (Hajek y Martínez de Anguita,
2012). Los MRSE pueden contribuir en la
conservación de ecosistemas al permitir que
aquellos que los protegen se benecien por
las actividades que dejar de realizar en pro
de esa protección.
En el caso de los bosques, la idea central
es lograr que los usos forestales sostenibles
sean más atractivos para los agentes
económicos mediante la mercantilización
de sus SE y su inclusión en la toma de
decisiones sobre el uso de la tierra. Esto debe
llevar a que los usos forestales sostenibles,
que generalmente son menos rentables
que otras actividades no sostenibles, como
la agricultura y ganadería, sean de mayor
interés para estos agentes (Van Hecken y
Bastiaensen, 2010). Esto no necesariamente
evita la deforestación. Sin embargo, puede
ayudar a limitarla dependiendo de los valores
mercantiles que se logren para los SE.
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Según Goldman y Thallis (2009), los
MRSE han cobrado relevancia debido a
la insuciencia de las áreas naturales para
proteger los ecosistemas en peligro. Esto
se debe a tres causas: (i) estas áreas son,
relativamente, pocas y pequeñas, muy
aisladas y están muy sujetas a cambios,
lo cual diculta mantener extensiones lo
sucientemente grandes como para permitir
preservar las funciones de los ecosistemas
y los ujos de SE; (ii) el cambio climático
puede generar cambios drásticos en estas y
otras áreas, por lo que el rango de especies y
hábitats a proteger puede hacer insuciente
las capacidades de gestión; y (iii) conforme la
población mundial se incremente, restringir
el uso de la tierra con el solo objetivo de
conservación es una forma precaria y/o
inviable de preservar el capital natural y los
SE. Bruner et al. (2001) concuerdan en este
último punto.
Si bien los MRSE presentan
características prometedoras, su
implementación depende de la creación de
estructuras de gobernanza que aseguren
la instalación de los mecanismos y su
sostenibilidad. Desde la perspectiva de la
economía institucional (sobre las reglas
que estructuran comportamiento de agentes
en la economía), el adecuado diseño de
estas estructuras es fundamental. Esto se
debe a que las estructuras de gobernanza
implementadas interactuarán con otras
instituciones preexistentes que, de ser
incompatibles, pueden reducir la ecacia
de los MRSE, incrementando los costos
de transacción del funcionamiento de los
mecanismos (Vatn, 2010). Esto signica
la necesidad de realizar análisis profundos
de la realidad en la que los MRSE se
instalan, con la nalidad de entender la
forma ideal que deben tomar las estructuras
de gobernanza. Cabe señalar que, incluso
cuando comúnmente el asunto institucional
no se presenta en la denición de estos
mecanismos, es un aspecto relevante en
diferentes estudios globales (Wunder, 2005;
Wunder et al., 2008) y nacionales (Llerena y
Yalle, 2014; Quintero y Pareja, 2015) en los
que los costos de transacción son una de las
principales preocupaciones.
Este artículo tiene por objetivo analizar
la debilidad en el proceso de implementación
de MRSE en el Perú a partir de dos distintas
perspectivas teóricas de la economía:
ambiental e institucional. Esto se realiza para
el caso de la conservación de los bosques
Amazónicos peruanos, haciendo énfasis en
el potencial de los MRSE para detener la
expansión agrícola.
2. Materiales y métodos
Se realizó la revisión de literatura de dos
diferentes ramas de la economía: ambiental
e institucional. Se analizó la información
obtenida para acercarla al caso peruano,
se revisó información referente a cómo los
MRSE podrían favorecer la conservación de
los bosques en el Perú. Esto se hizo a través de
la comparación de la información disponible
sobre deforestación y producción agrícola
en la Amazonía peruana. Finalmente, se
revisó la información disponible sobre el
establecimiento de los MRSE en el Perú.
3. Resultados y discusión
Los MRSE para la conservación en el
Perú
Los MRSE surgen como enfoque de
conservación debido a que parte signicativa
de los benecios económicos de los SE no
son tangibles y valorados por la sociedad,
pues las externalidades positivas no pasan
por el sistema de precios, y el carácter de
bienes públicos de estos SE hacen que la
cantidad (y calidad) de ellos sean inferiores a
una asignación socialmente deseable (Hajek
y Martínez de Anguita, 2012). Los SE son
aquellos benecios que las personas reciben
a partir de las interacciones complejas de los
ecosistemas (MEA, 2005).
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Entre los cuatro tipos de SE (Tabla 1) tan
solo los servicios de provisión se relacionan
estrechamente con los mercados. Ellos son
comercializados por diversas industrias.
Esto no sucede con los otros tipos de SE
(de regulación, de hábitat, y culturales y
de recreación). Para ellos, la formación de
mercados no ocurre “espontáneamente”.
En sus casos, es necesario que terceros con
ciertos intereses trabajen para establecer
mecanismos, como es el caso de los
mercados de carbono y los MRSE.
Tabla 1. Los tipos de servicios ecosistémicos
Tipo servicio Denición Ejemplo
de provisión
Productos
obtenidos de
los ecosistemas
Madera,
frutas, hierbas,
oxígeno, entre
otros
de regulación
Benecios
obtenidos de
los procesos de
regulación de
los ecosistemas
Ciclo del agua
y regulación
climática,
polinización,
control
biológico,
secuestro de
carbón, entre
otros
de hábitat
Basada en la
provisión de
otros servicios
ecosistémicos
Mantenimiento
del ciclo de vida
y biodiversidad.
culturales y
de recreación
Benecios
intangibles
proveidos por
los ecosistemas
Paisajes, hogar
de pueblos
originarios,
entre otros
Fuente: TEEB (2010), MINAG y MINAM (2011).
Los MRSE convocan a criterios de
eciencia económica y mecanismos
redistributivos en el contexto de la
declinación de SE, debido a la intervención
humana. De esa manera, los MRSE surgen
como una transferencia económica para
compensar los costos de oportunidad de
los proveedores de externalidades positivas
(Smith, 2006; Wolcott, 2006; Muradian y
Kumar, 2009). No obstante, para el caso
especíco de los bosques, se busca hacer que
los benecios que proveen a las personas
sean considerados en la toma de decisiones.
Estos benecios pueden ser locales,
regionales/nacionales y globales (Hanley et
al., 2001).
La denición ocial de los MRSE,
para el caso peruano, la provee el MINAM
(2016a): “son los esquemas, herramientas,
instrumentos e incentivos para generar,
canalizar, transferir e invertir recursos
económicos, nancieros y no nancieros,
donde se establece un acuerdo entre
contribuyente(s) y retribuyente(s) al servicio
ecosistémico, orientado a la conservación,
recuperación y uso sostenible de las
fuentes de los servicios ecosistémicos. Un
MRSE puede ser diseñado en base a uno
o más servicios ecosistémicos”. En este
sentido, los principales puntos que deben
estar contenidos en acuerdos de MRSE
son (i) la ubicación y descripción del área
del ecosistema donde se implementará el
MRSE, (ii) las acciones especícas a las que
se comprometen los contribuyentes, iii) la
identicación de los servicios ecosistémicos,
en tanto puedan ser estos benecios sociales,
ambientales y/o económicos; y iv) las
acciones especícas para el monitoreo del
cumplimiento del acuerdo.
Modelo de competencia de rentas y MRSE
Las rentas agrícolas y forestales compiten
por prevalecer y determinar el uso de ciertas
supercies de cobertura forestal. Angelsen
(2010) explica que, las rentas agrícolas
y forestales (R
a
y r
f
, respectivamente)
dependen de los mismos factores: precios
(p), nivel de producción (y), factores de
producción (l,k) y sus costos unitarios
(w,q). Adicionalmente se considera el costo
de transporte (v), asociado a la distancia
hacia el mercado nal de destino (d). Cómo
interactúan R
a
y R
f
se muestra en la Figura
1.
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Figura 1. Interacción de las rentas del sector agrícola y forestal
Fuente: Elaboración propia adaptado de Angelsen (2010).
R
a
es igual a los ingresos totales
obtenidos de la producción (p
a
y
a
) menos
los costos de mano de obra (wl
a
), capital
(qk
a
) y transporte (v
a
d) (cabe precisar que
la distancia está incluida en los costos de
transporte). En el caso de un uso alternativo,
que garantice el mantenimiento de cobertura
forestal, la frontera agrícola se expande hasta
la distancia donde R
a
es igual a cero. Los
costos de transporte pueden ser demasiado
altos en este punto. Por lo tanto, llegar a los
mercados es demasiado costoso y se detiene
la deforestación.
En el marco de la implementación de
MRSE, cuanto mayor sea R
f
menor será
la deforestación, al contrario de R
a
, cuyo
aumento incrementa la deforestación.
Considerando que las rentas provenientes de
las actividades forestales varían con respecto
a la escala de agregación, R
f
puede hacerse
más grande siempre que se incluyan a agentes
de más niveles. A nivel local, las rentas
forestales incluyen las mismas variables
que las rentas agrícolas. Sin embargo, a
mayor escala de agregación, como regional
/ nacional o global, se incluyen otros SE
forestales que benecian a otros agentes
que no se relacionan directamente con los
bosques.
Entonces, encontrar la manera de
incorporar servicios forestales locales y
globales, que naturalmente no pertenecen
a ningún mercado, en las decisiones de
agentes productivos es el punto clave. En ese
sentido, por ejemplo, Kirkby et al. (2010)
encontraron que el benecio económico de
SE turísticos en el área natural protegida
Tampopata, Madre de Dios, (US$ 149/
ha/año) puede competir con las rentas de
actividades agrícolas y ganaderas (US$
96/ha/año y US$ 169/ha/año). Si esta área
natural dependiera de un MRSE, el reto sería
desarrollar un mecanismo que incorpore
otros benecios que se sumen a los turísticos
y cuyos costos no sean restrictivos. Los
MRSE aparecen como una herramienta
para incluir SE, que generalmente no son
comercializables, en la toma de decisiones
de los agentes económicos. Hacer que R
f
sea
lo sucientemente competitivo reduciendo
puede ser la otra cara de la misma moneda
(Angelsen, 2010). Sin embargo, esto no
parece ser posible para un país como Perú,
donde el desarrollo rural basado en la
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agricultura se considera fundamental para
combatir la pobreza. Por ello el análisis de
estrategias para la disminución de no es
parte de este estudio.
Deforestación y renta agrícola (R
a
)
Diez (10) de los 24 departamentos
peruanos concentran el 95% de los 77,3
Mha de bosques en el Perú: Amazonas,
Cusco, Huánuco, Junín, Madre de Dios,
Loreto, Pasco, Puno, San Martín y Ucayali
(Hansen et al., 2013). También acumulan
casi toda la deforestación peruana en los
últimos años. La Figura 2 muestra ambos
aspectos haciendo una distinción entre los
departamentos ubicados principalmente en
la Amazonía baja y aquellos en su mayoría,
en la Amazonía alta.
En la Figura 2, se evidencia que la
deforestación no se explica necesariamente
por la extensión de la cobertura forestal.
Aunque la extensión de los bosques en la
Amazonía Alta es bastante menor que la
Amazonía baja, el nivel de deforestación en
ambas áreas es comparable.
Figura 2. Departamentos de la Amazonía, cobertura forestal y deforestación
Nota: Los siete (07) primeros departamentos son clasicados parte de la Amazonía alta, mientras los restantes, como
Amazonía baja. La línea discontinua separa ambos grupos.
Fuente: Hansen et al. (2013).
La ubicación de las tierras en la
Amazonía alta es una explicación intuitiva
para esto, pues están más cerca de las tierras
altas y la costa peruana, donde se encuentran
las ciudades más pobladas (incluida Lima,
la capital) y por ende los mercados más
importantes. La expansión agrícola es el
principal impulsor de la deforestación en la
Amazonía peruana (MAAP, 2015), liderada
por los cultivos de café, cacao y palma
aceitera (CCP).
En los últimos años, los cultivos de CCP
se expandieron mucho más rápido que la
agricultura agregada en los departamentos
de la Amazonía peruana. Según la base
de datos del Ministerio de Agricultura y
Riego (MINAGRI), en los departamentos
de la Amazonía alta, las áreas de CCP se
expandieron 62% durante el período 2001-
2014, mientras que el área total de cultivo
creció 43%. En 2014, los cultivos de CCP
signicaron el 30% de tal supercie. En la
Amazonía baja, estos cultivos alcanzaron
solo el 12% del área total de cultivo, en
2014. Sin embargo, crecieron bastante más
rápido que el área total de cultivo entre 2001